Avainsana-arkisto: YVA-laki

kuva-2-wp_20160829_006

Uusi YVA-laki voimaan toukokuussa 2017 –sisällön valmistelu jatkuu tämän syksyn

Ympäristöministeriön asettama työryhmä on valmistellut viime vuoden keväästä saakka lakimuutoksia, joita YVA-direktiivin muutos (2014/52/EU) edellyttää. Muutokset on saatettava voimaan 16.5.2017 mennessä. Työssä otetaan lisäksi huomioon ajankohtaisia kansallisia muutostarpeita, kuten YVA-menettelyn yhteensovittaminen hankekaavoituksen kanssa. Tätä edellyttää myös hallitusohjelman kirjaus.

YVA-lain muutoksen tavoitteena on parantaa ympäristövaikutusten arvioinnin laatua, kehittää arviointia vastaamaan paremmin ympäristönsuojelun uusia haasteita sekä sujuvoittaa YVA-menettelyä ja muita ympäristöllisiä menettelyjä.

Työryhmä esittää uuden lain laatimista

Työryhmän laatima Luonnos hallituksen esitykseksi laiksi ympäristövaikutusten arviointimenettelystä ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta oli lausunnoilla huhtikuun alusta kesäkuun alkuun. Lukuisista muutoksista johtuen, ja jotta lain rakennettakin pystyttäisiin ajanmukaistamaan, esittää työryhmä säädettäväksi kokonaan uuden lain ympäristövaikutusten arviointimenettelystä.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain soveltamisala, arviointimenettely sekä viranomaisten tehtävät säilyisivät pääosin ennallaan. Hankeluettelo ja menettelyn yksityistapauksessa soveltamisen perusteet sen sijaan siirrettäisiin asetuksesta lain liitteiksi.

Muutoksia YVA-lakiin tuo tarkempi ympäristövaikutusten arvioinnin määritelmä. Se sisältää muun muassa, että YVA-yhteysviranomainen laatii YVA-selostuksen pohjalta perustellun päätelmän hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista.  Lisäksi arviointiselostuksen sisältövaatimuksiin on tullut lukuisia lisäyksiä, mutta nämä muutokset tehdään pääosin asetukseen. Jatkossa sekä yhteysviranomaisen että hankkeesta vastaavan on varmistettava, että niillä on riittävä asiantuntemus laissa edellytettyjen velvoitteiden hoitamiseen. Kohdennetumpaan YVAan pyritään, kun jatkossa painotetaan nimenomaan merkittäviä ympäristövaikutuksia.

YVA-työryhmän puheenjohtajana on toiminut ympäristöministeriön lainsäädäntöjohtaja Riitta Rönn.

YVA-työryhmän puheenjohtajana on toiminut ympäristöministeriön lainsäädäntöjohtaja Riitta Rönn.

Sujuvoittaminen on päivän sana

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevaan lakiin ehdotetaan myös sisällytettäväksi säännös ennakkoneuvottelumenettelystä, mikä vahvistaisi eri viranomaisten ja hankkeesta vastaavan yhteydenpitoa, varmistaisi tiedon kulkua eri toimijoiden välillä sekä helpottaisi menettelyn viivytyksetöntä ja sujuvaa läpiviemistä.

Ympäristöllisten menettelyjen sujuvoittamiseksi ehdotetaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn ja hankekaavan valmistelun yhdistämistä, milloin ei ole perusteita jättää yhdistämättä. Lausuntomateriaali sisälsi erillisen muistion, jossa esitettiin kaksi vaihtoehtoista tapaa yhdistää YVA ja hankekaavoitus.  Toinen vaihtoehto säilyttäisi yhteysviranomaistehtävät ELYssä (A-vaihtoehto), toisessa vaihtoehdossa yhteysviranomaistehtävät jaettaisiin kunnan ja ELYn välillä (B-vaihtoehto). Kummassakin tapauksessa menettelyt voitaisiin yhdistää, jos yhteysviranomainen, kaavoituksesta vastaava viranomainen ja hankkeesta vastaava taho niin sopivat. Yhdistämisestä voitaisiin sopia esimerkiksi ennakkoneuvottelun yhteydessä. Vastaavasti ehdotetaan myös yhdistettäväksi luonnonsuojelulain mukainen Natura-arviointi ja ympäristövaikutusten arviointimenettely.

YVAn tulosten huomioon ottamista lupamenettelyissä vahvistetaan direktiivimuutoksen edellyttämällä tavalla. Tämän johdosta ehdotetaan muutettavaksi lupamenettelyjä koskevia säännöksiä 13:ssa eri laissa.

Arviointimenettelyn yksittäistapauspäätöksessä voidaan jatkossa ottaa huomioon ympäristövaikutusten lieventämistoimet. Myös päätöksentekoperusteita on päivitetty.

Lausuntopalautetta annettiin paljon

Mahdollisuutta lausua hallituksen esitysluonnoksesta käytti kaikkiaan 80 tahoa. Seuraavassa muutamia poimintoja. Myös lukuisia pykäläkohtaisia kommentteja esitettiin.

-         Ehdotettua ennakkoneuvottelumenettelyä pidettiin pääasiallisesti positiivisena lisäyksenä lakiin.

-         Ehdotusta arvioinnin kohdentamisesta merkittäviin vaikutuksiin pidettiin yleisesti hyvänä.

-         YVAn ja Natura arvioinnin yhdistämistä pitää kannatettavana sekä viranomaistahot että yksityisen puolen toimijat.

-         YVAn ja hankekaavan yhdistämisen vaihtoehdoista valtaosa lausunnonantajista kannatti A-vaihtoehtoa ”joustava yhdistäminen”. B-vaihtoehtoa ”yhteismenettely” kannatti selvästi ainoastaan neljä lausunnonantajaa. Osa etujärjestöistä ei pitänyt kumpaakaan vaihtoehtoa riittävänä. Lausunnonantajat kannattivat yleisesti tapauskohtaisuuden ja joustavuuden säilyttämistä.

-         Monet lausujat olivat lausuntojensa yhteydessä lausuneet omaa alaansa koskevista lupalaeista jotka liittyvät tavalla tai toisella YVA-lain uudistukseen. Esille tulevat muun muassa kemikaaliturvallisuuslaki, maantielakiin, ratalakiin ja vesilaki.

-         Lain toimeenpanon suhteen toivottiin viranomaistaholta koulutusta ennen lain toimeenpanemista sekä yhteistyössä parhaiden mahdollisten toimintatapojen etsimistä ja kehittämistä.

-         Hankeluettelosta nostettiin tarve tarkentaa ennen kaikkea  jätehuolto- ja kemikaalihankkeita.

Eduskunnalle syyskauden lopussa

Työryhmä jatkaa työtään syyskuun loppuun. Työryhmän jatkotarkastelussa on ennen kaikkea hankekaavan ja YVAn yhdistäminen, mahdollisuus YVA-lain 5 §:n 2 momentin säilyttämiseen ja lakiehdotuksen direktiivinmukaisuustarkastelu. Ministeriön virkatyönä valmistelua jatketaan tämän jälkeen käymällä lausuntopalaute tarkkaan läpi ja viimeistelemällä hallituksen esitys valtioneuvoston käsittelyyn. Tavoitteena on, että hallituksen esitys annetaan eduskunnan käsiteltäväksi syysistuntokauden lopussa.

Parhaillaan on meneillään aluehallintouudistus ja lupamenettelyihin vaikuttava yhden luukun palvelut –hanke.  Näissä hankkeissa valmisteltavat muutokset saattavat heijastua myös YVA-lakiin.

Linkki keväällä 2016 lausunnolla olleeseen hallituksen esitysluonnokseen: ym.fi/YVA-muutos

Kaikki saapuneet lausunnot ovat luettavissa valtioneuvoston hankerekisteristä:

valtioneuvosto.fi/hanke?selectedProjectId=5509

kuva-2-eu-komissiorakennus-1

Simpukoita, kirsikkaolutta ja ympäristöasiaa – YVA ry Brysselissä

Miten ympäristöllä menee EU:ssa talouden seitsemän laihan vuoden ja Brexitin aikoina? YVA ry kävi helmikuussa Brysselissä katsomassa EU:n kolmipäistä lohikäärmettä ja kuka siellä oikein määrää.

Euroopan parlamentin jäsen Sirpa Pietikäinen kutsui YVA ry:n väkeä sekä tutkijoita ja tiedottajia ympäristöseminaariinsa Brysseliin 18. – 20.2.2016. Parinkymmenen suomalaisen retkellä päästiin  kaikkiin vallan saleihin: parlamenttiin, neuvostoon ja komissioon.

Parlamentin ylistys

Ensimmäinen kohde oli Euroopan eduskunta eli parlamentti, josta Sirpa Pietikäinen kertoi kokemuksiaan. Aiemmin muun muassa Suomen ympäristöministerinä toiminut Pietikäinen kuuluu parlamentin suurimpaan ryhmään eli konservatiiveihin (European Peoples Party, EPP).

Pietikäisen mielestä Euroopan parlamentti pystyy tekemään parempaa politiikkaa ja yhteistyötä kuin jäsenmaista koostuva neuvosto tai esimerkiksi kansalliset eduskunnat. Parlamentin ryhmien on nimittäin tehtävä yhteistyötä ja etsittävä yksimielisyyksiä eikä erimielisyyksiä.

Sitä vastoin jäsenmaista koostuvassa neuvostossa kansalliset edut johtavat hänen mukaansa usein erimielisyyksiin. Komissiota Pietikäinen kuvasi taas ”kansliapäällikkökokoukseksi”. Komissaarit eivät ole samanlaisia kuin Suomen valtioneuvoston eli hallituksen ministerit. Heidän pitää etsiä virkavastuulla koko EU:n eikä vaan oman jäsenmaansa tai puolueensa etua. 

Euroopan parlamentilla on yksi etu muihin toimielimiin verrattuna: sen valta tulee suoraan kansalta. Parlamentin jäsenet ovat vaaleilla valittuja. He ovat ammattipoliitikkoja, jotka myös haluavat ”nenä valkoisena” tehdä parempaa maailmaa.

Parlamentin jäsenen valta on suurin silloin, kun hän pääsee valiokunnassa jonkun asian esittelijäksi. EU:ssa raportin tekijä joutuu avustajineen todellakin paneutumaan asiaansa ja kuuntelemaan eri osapuolten edunvalvojia eli ”lobbareita”. Euroopan parlamentissa ei nimittäin ole Suomen eduskunnan kaltaisia valiokuntakuulemisia, joihin kutsutaan asiantuntijoita koko valiokunnan haastateltavaksi.

Seminaari EU Komissiossa. Yva ry:läiset miehittivät ja naisittivat Suomen nimikkopaikat.

Seminaari EU Komissiossa. Yva ry:läiset miehittivät ja naisittivat Suomen nimikkopaikat.

Neuvosto ja Suomen EU-lähetystö

Jäsenmaiden neuvoston toimintaan tutustuttiin käymällä Suomen EU-edustustossa. Siellä meitä opastivat YVA-asioitakin hyvin tunteva Marika Paavilainen sekä tutkimusrahoituksesta vastaava Rami Nissilä ja metsäattasea Tapio Kytölä.

Paavilainen kertoi kuinka jäsenmaiden työ tapahtuu neuvoston työryhmissä. Jos asiantuntijoiden jälkeen jää erimielisyyksiä, ne sovitaan lähetystöjen päälliköiden COREPER-ryhmässä, ettei ministerien enää tarvitsi neuvoston kokouksissa riidellä. Suomen äänivalta neuvostossa on pieni, mutta pienikin jäsenmaa voi aktiivisuudellaan saada muutoksia komission esityksiin. Näin esimerkiksi Tanska ja Suomi saivat minkin pois EU:n haitallisten vieraslajien asetuksesta, jotta niiden turkistarhaus saisi rauhassa jatkua.

EU:n tämän vuoden isoja ympäristöasioita ovat energia ja ilmasto. Pariisin sopimukset pistetään nyt toimeen. Siinä Suomelle tärkeät kysymykset liittyvät metsiin (maankäyttö eli LULUCF ja bioenergian kestävyyskriteerit).  Toinen iso ympäristöasia EU:ssa on kiertotalouspaketti. Muuten Jean-Claude Junckerin komissio haluaa tehdä lähinnä vanhojen säädösten päivityksiä ja toimivuusarviointeja, joilla yritetään myös purkaa vanhentuneita säädöksiä.

Koko ekskursioryhmä EU Komission päärakennuksen edessä.

Koko ekskursioryhmä EU Komission päärakennuksen edessä.

Komissio tekee lainsäädäntöaloitteet

Kolmas EU:n päätöksenteon tärkeistä toimielimistä on komissio. Se tekee lainsäädäntöaloitteet, joita parlamentti ja neuvosto sitten käsittelevät ja muuttelevat. Usein päätöksenteko huipentuu ”trilogiin”, missä nämä kolme toimielintä neuvottelevat lopullisen sopimuksen asiasta.

Komissio seuraa myös säädösten toimeenpanoa. Se voi pistää säädöksiä rikkovia jäsenmaita rikkomusmenettelyyn ja haastaa ne lopulta Luxemburgissa sijaitsevaan Euroopan unionin tuomioistuimeen.

Komissiota esitteli varapuheenjohtaja Jyri Kataisen esikunnasta eli kabinetista Tatu Liimatainen. Komissio on periaatteessa iso toimielin, siellä on 32 000 työntekijää. Mutta toisaalta se ei ole paljon, kun heidän pitää vastata 28 jäsenmaan asioista. 

Suomen komissaari Jyrki Katainen on yksi komission seitsemästä varapuheenjohtajasta kaudella 2014–2019. Tällä järjestelyllä pyritään tehostamaan komission työtä niin, että asiat menevät nopeammin eteenpäin. Kataisen toimiala on laaja: työllisyys, kasvu, investoinnit ja kilpailukyky. Hänellä on suuri valta tiimiinsä, johon kuuluu myös meri- ja ympäristöasioiden komissaari maltalainen Karmenu Vella.

Seminaari EU parlamentissa. Sirpa Pietikäisellä on puheenvuoro. Vasemmalla Pietikäisen avustaja Aino Fant.

Seminaari EU parlamentissa. Sirpa Pietikäisellä on puheenvuoro. Vasemmalla Pietikäisen avustaja Aino Fant.

Mikä on Euroopan ympäristöpolitiikan tulevaisuus?

Ryhmä pääsi osallistumaan Sirpa Pietikäisen seminaariin EU:n ympäristöpolitiikasta ja sen tulevaisuudesta. Parlamentissa järjestetyssä kahden tunnin tilaisuudessa oli puhujia komissiosta, ympäristöjärjestöistä ja yhtiöistä.

Komission tutkimuspääosaston Jesus Alquezar Sabadie muistutti että EU ei vain tee säädöksiä vaan myös tukee niiden toteuttamista rahoituksella. Esimerkiksi EU:n materiaalitehokkuuden innovaatiot ovat Horizon 2020 -tutkimusrahaston kärkihankkeita. Tämä on iso mahdollisuus myös Suomen cleantech-yrityksille ja tutkimuslaitoksille.

Seminaarissa arvioitiin, että noin 80 prosenttia eurooppalaisten maiden ympäristösäädöksistä tulee EU:sta. Se on maailmanlaajuinen esikuva muillekin maanosille, varsinkin kun EU:n talous on BKT:llä mitattuna maailman suurin. Unileverin Christiaan Prins korosti että kaikki yritykset eivät vastusta uusia EU:n ympäristötavoitteita ja säädöksiä. Edistykselliset ja innovatiiviset yritykset tarvitsevat myös säädösten tukea, jotta ne saisivat markkinoita kestävämmille tuotteilleen.

Komission ympäristöpääosaston Slavitza Dobreva de Schietere esitteli YVA-direktiivin uudistusta. Hän muistutti, että vaikka hankkeilla on YVA ja suunnitelmilla SOVA, laajemmilta poliitikoilta puuttuu yhä vaikutusten arviontidirektiivi. Yva-direktiivin tuoreen 25-vuotistarkastuksen hän uskoi  tehostavan toimeenpanoa. Parannuksia tuli muun muassa YVAn velvoittavuuteen päätöksiin nähden, laadunvalvontaan ja seurantaan. Samalla määräaikoja tiukennettiin. Direktiivi ei vielä yhdistä YVA-menettelyjä ja lupia yhden luukun ”one-stop-shopiksi”. Myös Sirpa Pietikäinen piti tärkeänä YVAn ja luvan eri vaiheiden ymmärtämistä: YVA on järkevää suunnittelua ja luvitus sitten toimintaa sen perusteella.

Ryhmä lounaalla. Etualalla seisoo ryhmää ansiokkaasti opastanut Pia-Maria Niskala.

Ryhmä lounaalla. Etualalla seisoo ryhmää ansiokkaasti opastanut Pia-Maria Niskala.

Miten EU:n käy?

YVA ry:n retki osui Brysselissä kiihkeään aikaan. EU teki huippukokouksessaan viimeistä ”alennustarjousta” Iso-Britannialle normienpurusta ja muista löysemmistä jäsenyysehdoista, jotta se olisi jäänyt yhteisöön mukaan. Tämä ei kuitenkaan riittänyt äänestäjille, jotka kesällä äänestivät sitten EU:sta lähdön eli ”Brexitin” puolesta.

Matkaa emännöinyt Sirpa Pietikäinen korosti koko ajan, että vaikka EU ei ole täydellinen, sen yhteistyö on pienille ihmisille ja ympäristölle parempi kuin paluu keskenään kilpailevien kansallisvaltioiden aikaan. Toisaalta epäsuositun EU:n integraation syventäminen liittovaltion suuntaan ei ole nyt mahdollista.

Retken aikana EU:n ympäristöpolitiikassa oli havaittavissa pieniä uuden kevään merkkejä. Monissa puheenvuoroissa tuotiin esille tuoreiden Pariisin ilmastosopimusten merkitystä. Laajan ja haastavan kiertotalouspaketin eteneminen nähtiin toisena myönteisenä signaalina. Kolmas esimerkki oli lintu- ja luontodirektiivien vuoden 2015 lopulla saama myönteinen toimivuusarvio. Se korosti säädösten muuttamisen sijasta niiden paremman toimeenpanon merkitystä. Ehkäpä tässä ”toimeenpanon ajassa” olisi rakentava kolmas vaihtoehto vaarallisen EU:n hajoamisen ja epäsuositun liittovaltiokehityksen välillä? Ympäristöasioiden hyvä toimeenpano voisi parantaa eurooppalaisten uskoa koko EU:n toimintaan, koska Eurobarometri-tutkimusten mukaan kansalaiset kokevat EU:n ympäristötyön hyvin tärkeäksi.

Tarasti_nettisivuille

YVA:n kehittäminen tulollaan

Lauri Tarastin johtaman arviointiryhmän 19 ehdotusta viedään lakeihin tai toimintatapojen muutoksiin

Ympäristövaikutusten arvioinnin merkittävä kehittäminen on odotettavissa lähivuosina kahdesta syystä.

1.Sipilän hallituksen ohjelmaan sisältyy tärkeänä osana normien purkaminen ja hallinnon keventäminen. Siinä ympäristömenettelyjen sujuvoittamisella on oma osansa. Tältä osin suunnittelu aloitettiin kuitenkin jo edellisen hallituksen ympäristöministerin Sanni Grahn-Laasosen aloitteesta. Hän asetti 5.11.2014 arviointiryhmän arvioimaan ympäristöön kohdistuvien lupa- ja arviointimenettelyjen sujuvoittamista ja tehostamista koskevia toteuttamisvaihtoehtoja.

Tämä päätös oli merkittävä, sillä Sipilän hallitusohjelmaa laadittaessa muutoin odotettavissa ollut melkoinen puuttuminen ympäristömenettelyihin ei ollut tarpeen, koska käytettävissä oli arviointiryhmän punnitut 19 ehdotusta, jotka se esitti raportissaan 13.3.2015. Niiden toteuttaminen tullee etenemään ripeästi. Niihin sisältyy useita ehdotuksia YVA:n kehittämisestä.

2.EU:n YVA-direktiivin muutos tuli voimaan 15.5.2014 ja sen kansallisen täytäntöönpanon määräaika on 16.5.2017. Muutos on melkoisen laaja ja vaatii Suomessakin YVA-lainsäädännön tarkistamista.

Ennakkoneuvottelumenettely tärkein YVA:a koskeva ehdotus                 

Pidän itse tärkeimpänä johtamani arviointiryhmän ehdotuksena ennakkoneuvottelumenettelyn soveltamista YVA-hankkeisiin. Näin voidaan sovittaa yhteen nykyistä paremmin erilaisia vaatimuksia ja menettelyjä monilupaisessa hankkeessa ja sopia tarvittavista selvityksistä ja aikataulusta. Tiedonvaihto parantuu ja hankkeesta saadaan parempi käsitys. Ennakkoneuvottelu on luonteeltaan lupa-asiaa ennakoiva ja valmisteleva menettely eikä ole osa lakisääteistä lupamenettelyä. Se ei korvaa tai syrjäytä varsinaisen lupa-asian käsittelyvaiheita kuulemismenettelyineen. Kuuleminen ja muut laissa säädetyt menettelyt on järjestettävä normaalisti lupa-asian käsittelyssä. Ennakkoneuvottelussa ovat mukana vain hankkeesta vastaava ja ne viranomaiset, joita asia koskee. Ennakkoneuvottelu on epämuodollista eikä siinä välttämättä synny erillisiä asiakirjoja tai tehdä lopullisia päätöksiä. Siinä ei voida sitovasti ratkaista sen paremmin aineellisia kuin menettelyllisiä kysymyksiä, mutta siinä sovitaan, miten toimitaan.

Ennakkoneuvottelusta ovat hyvät kokemukset pilottihankkeesta, jossa menettelyä käytettiin Äänekosken biotuotetehtaan lupakäsittelyssä. YVA-menettely kesti 5,5, asemakaavamuutos 7,5 ja ympäristölupa 4,5 kuukautta eli reilusti alle puolet normaaleista käsittelyajoista.

Arviointiryhmän ehdotuksen mukaan hakijalla olisi kaikissa hankkeissa, joissa YVA on toteutettava, oikeus pyytää ennakkoneuvottelua. Kun YVA-hankkeita oli v. 2013 57 ja vuonna 2014 45, ennakkoneuvottelu on olemassa olevien resurssien puitteissa toteutettavissa kaikissa 13 elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukseen jakautuvissa hankkeissa. Arviointiryhmä ei esittänyt mitään muutoksia YVA-velvollisten piiriin.

Arvioin tämän ehdotuksen tärkeimmäksi, koska se muuttaa olennaisesti asennoitumista YVA:an. Kun nykyään YVA:a pidetään usein lupaprosessia hankaloittavana ja sitä pyritään välttämään jos mahdollista, ennakkoneuvottelun aikaansaaman lupamenettelyn huomattavan nopeutumisen myötä on odotettavissa, että yritykset tekevät parhaansa päästäkseen YVA-menettelyyn. Tämä on suuri ja YVA:n kannalta positiivinen muutos. YVA nousee sille kuuluvaan arvoonsa.

YVA ja hankekaavoitus yhteen

YVA:n ja kaavoituksen yhteensovittaminen nykyistä paremmin on ollut esillä monissa yhteyksissä. Ongelmana on erityisesti se, että saman hankkeen ympäristövaikutusten arviointi saattaa toteutua sekä kaavan laatimisen että erillisen YVA-menettelyn yhteydessä. Kahdenkertainen arviointi ei ole järkevää resurssien tehokkaan käytön eikä mielekkään kansalaisosallistumisen näkökulmasta.

Arviointiryhmä ehdottaa, että jos kaava laaditaan tai sitä muutetaan tietyn hankkeen toteuttamista varten (hankekaava), YVA-menettely yhdistetään kaavoitukseen. Yhdistetyssä menettelyssä saman hankkeen vaikutuksia ei tarkasteltaisi erikseen hankekaavassa ja YVA-menettelyssä eikä YVA-menettelyyn liittyviä kuulemisia tarvittaisi, ellei ELY-keskus niitä erityisestä syystä vaatisi.

Yhdistetyssä menettelyssä YVA-lain mukainen, hankkeesta vastaavan laatima ympäristövaikutusten arviointiselostus olisi kaavaselostuksen osa (sen liite). Kaavaselostukseen voisi sisältyä lisäksi MRL:n edellyttämiä selvityksiä ja arviointeja toistamatta kuitenkaan samoja tietoja YVA:n kanssa. Käytännössä YVA-hankkeesta vastaava laatisi sisällöltään myös kaavan vaatimukset täyttävän arvioinnin. Mikäli kaavoitusta ohjaava viranomainen katsoisi arviointiselostuksen täyttävän myös maankäyttö- ja rakennuslain vaatimukset, erillistä osuutta hankkeen vaikutuksista ei kaavaselostukseen tarvittaisi.

Käytännössä yhdistetty menettely tulisi esiin jätehuollon, tuulivoima- ja muun energiatuotannon, yksittäisen teollisuusrakennuksen yms. YVA:a vaativan hankkeen yhteydessä.

Natura-arvioinnista YVA-menettelyn osa

Arviointiryhmässä oli esillä useita vaihtoehtoja YVA:an liittyvien menettelyjen yksinkertaistamisesta. Arviointiryhmä ehdotti, että luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen toiminnanharjoittajan laatima Natura-arviointi tehtäisiin YVA-menettelyssä, jos Natura-arvioinnin tarve on tiedossa. Tämä vähentäisi eriytyneiden arviointien määrää, selkeyttäisi järjestelmää ja parantaisi samalla yleisön tiedonsaanti- ja osallistumismahdollisuuksia, koska luonnonsuojelulaissa ei ole säädetty kansalaisten osallistumisesta arviointiin mutta YVA-laissa on.

Samalla voitaisiin YVA-menettelyyn yhdistää nykyisin toiminnanharjoittajan laatimasta Natura-arvioinnista annettava ELY-keskuksen lausunto (luonnonsuojelulain 65 § 2 mom.). Tällöin olisi ELY-keskuksen lausunnolle asetettua määräaikaa kuusi kuukautta olennaisesti lyhennettävä, jotta YVA-menettelyn aikataulu ei venyisi. Nykyistä määräaikaa onkin pidettävä pitkänä esimerkiksi suhteessa YVA-selostuksesta annettavan lausunnon määräaikaan.

Arviointiryhmä pohti myös mahdollisuutta muuttaa YVA-menettely yksivaiheiseksi jättämällä arviointiohjelmavaihe pois. Tämän todettiin kuitenkin heikentävän olennaisesti yleisön osallistumismahdollisuuksia YVA-menettelyssä ja todennäköisesti heikentävän tehtävien selvitysten laatua. Sen sijaan arviointiryhmä ehdotti, että ympäristövaikutusten arviointiohjelmasta annettavien lausuntojen ja mielipiteiden esittämistä koskevaa enimmäisaikaa lyhennettäisiin 60 päivästä 30 päivään. Se lyhentäisi hieman arviointimenettelyn keskimääräistä kestoa. Poikkeuksellisia hankkeita varten määräajan pidentäminen tulisi kuitenkin tehdä mahdolliseksi.

Arviointiryhmän työlle annettu määräaika oli hallituskauden päättymisen vuoksi vain hieman yli 3 kuukautta. Siinä ajassa ei ollut mahdollista laatia ehdotusten vaatimia lakitekstejä, vaikka Itä-Suomen yliopiston ympäristötutkijat dosentti Ismo Pölösen johdolla avustivat arviointiryhmää. Arviointiryhmän ehdotukset olivat tarkoitetut hallitusneuvottelujen pohjaksi omalla alallaan.

YVA-menettelyyn vain oleellinen tieto

Arviointiryhmä totesi, että ympäristövaikutusten arviointimenettelyn sujuvoittamisen ja laadun kannalta on tärkeää, ettei ympäristövaikutusten arviointiselostukseen sisällytetä vähämerkityksellisiä tietoja, jotka vievät tarpeettomasti resursseja ja vaikeuttavat kokonaiskuvan saamista hankkeen merkittävistä vaikutuksista. Voimassa olevat YVA-lainsäädännön määritelmät viittaavat sanamuodoltaan kaikkien ympäristövaikutusten selvittämiseen ja arvioimiseen. Tämän vuoksi arviointiryhmä esitti, että YVA-lakia muutetaan siten, että siitä ilmenee selkeämmin tarve kohdentaa selvitykset niihin tietoihin, jotka ovat tarpeen hankkeen olennaisten ympäristövaikutusten tunnistamiseksi. YVA-lain yhtenä tavoitteena tulisi olla hankkeiden todennäköisesti merkittävien ympäristövaikutusten tunnistaminen.

Arviointiryhmä ei ryhtynyt arvioimaan, millaisin sanakääntein edellä sanottu tulisi YVA-lakiin sisällyttää tai voitaisiinko asiaan vaikuttaa tulkinnallisin keinoin. Tämä työ tapahtuu jatkovalmistelussa.

Samoin arviointiryhmä esitti, että YVA-menettelyn ja ympäristölupamenettelyn suhdetta arvioidaan, jotta YVA-menettelyn tuloksia hyödynnettäisiin entistä tehokkaammin ympäristöllisissä lupamenettelyissä.

Jatkovalmistelua ajatellen arviointiryhmä viittasi sen toiminta-aikana jo asetettuun YVA-työryhmään.

Ehdotukset eteenpäin YVA-työryhmässä

Ympäristöministeriö asetti 4.3.2015 työryhmän valmistelemaan ehdotukset ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain ja asetuksen sekä eräiden muiden säännösten muutoksiksi. Työryhmän puheenjohtajana on ympäristöministeriön lainsäädäntöjohtaja Riitta Rönn, joka oli myös arviointiryhmän jäsen ja siten vaikutti arviointiryhmän yksimielisiin ehdotuksiin. Työryhmässä on 14 muuta jäsentä, pääasiassa julkishallinnosta, mutta yksi edustaja Elinkeinoelämän Keskusliitosta ja yksi Suomen Luonnonsuojeluliitosta.

Työryhmän tehtävänä on valmistella hallituksen esityksen muotoon

1.YVA-lakiin ja –asetukseen ja muuhun lainsäädäntöön tarvittavat muutokset YVA-direktiivin muutosdirektiivin (2014/52/EU) täytäntöönpanoa varten sekä

2.ehdotukset YVA-menettelyn yhteensovittamiseksi kaavoitukseen ja ympäristöä koskeviin lupamenettelyihin.

Ehdotukset voivat koskea myös toimintatapojen muutoksia vaatimatta lainsäädännön muuttamista.

Työryhmän tulee muun ohella toimeksiantonsa mukaan ottaa huomioon Lauri Tarastin johtaman ympäristölupa- ja arviointimenettelyjen sujuvoittamista arvioivan työryhmän ehdotukset sekä ELY-keskusten henkilöstövoimavarojen kehitys.

Työryhmän määräaika on 1 kohdan tarkoittamassa hallituksen esityksessä 28.2.2016 ja 2 kohdan tarkoittamassa 30.9.2016.

Voin siten luottavaisesti todeta, että arviointiryhmän ehdotusten eteenpäinmeno on jo turvattu. Kun poliittiset edellytykset näiden ehdotusten toteuttamiseen ovat olemassa, uskon, että YVA:n kehittäminen on nyt todella tulollaan.

YTKn_YVA-kurssi_1994

Suomen YVA-lain pitkä ja kivinen alkutaival

YVA-lain valmistelussa meni paljon aikaa ja vahvojen ministerien erilaiset näkemykset asiasta saivat paljon julkisuutta. Lopputuloksena Suomi siirtyi edelläkävijäksi ulottaen vaikutusten arvioinnin kaavoitukseen ja sosiaalisiin vaikutuksiin.

Ympäristövaikutusten arviointi on tänä päivänä Suomessa, kuten maailmalla yleisesti, ympäristöön vaikuttavien hankkeiden, suunnitelmien ja politiikkaohjelmien valmistelun perustyökalu. Näin ei ole ollut kuitenkaan vielä kovin kauan. Suomessa YVA-laki tuli voimaan vuonna 1994. Silloin olimme jälkijunassa muun läntisen Euroopan kehityksessä. Euroopan yhteisön sisällä YVA-direktiivistä päätettiin ensi kertaa jo 1985. Pohjois-Amerikassa YVA oli otettu käyttöön jo 1970-luvun alussa. Suomessa YVA:n käyttöönottoa hidasti ja myöhästytti sen muotoiluun liittyvät poliittiset ja hallinnolliset näkemyserot. Tässä artikkelissa käydään läpi YVA-lain valmistelun alkuvaiheita ja siihen liittyviä kiistakysymyksiä.

1980-luvulla YVA-esitykset eivät juuri edenneet

Suomen ympäristöhallintoa ja -lupajärjestelmiä alettiin kehittää aktiivisesti 1970-luvun alussa. 1980-luvun alussa monet ympäristöalan asiantuntijat ja osa ympäristöhallinnosta huolestuivat kehittymässä olevan ympäristölainsäädännön hajanaisuudesta ja puutteellisuudesta ennakoivan arvioinnin osalta. Kansainvälisen keskustelun innoittamana sisäasiainministeriön työryhmä valmisteli ehdotuksen valtakunnallisesti merkittävien rakennus- ja kehittämishankkeiden ympäristövaikutusten arvioimiseksi. Työryhmän työtä tuki VTT:llä valmistunut Irmeli Wahlgrenin kirjoittama Suomen ensimmäistä YVA:a esittelevä selvitys ”Ympäristövaikutusten ennakkoarviointi” (1982).

1982 YVA-työryhmän esitykset eivät kuitenkaan edenneet hallinnossa. Ympäristöhallinnon perusteiden kehittäminen oli kovasti kesken sekä paikallisella että valtakunnallisella tasolla. Amerikkalaiseksi tuontitavaraksi nähty YVA ei ollut tässä tilanteessa etusijalla. Oikeusministeriön mielestä arviointi olisi voitu liittää ympäristölupakäsittelyihin. MMM:n mielestä yleistä kaikkiin eri tapauksiin sovellettavaa yhteistä YVA-menettelyä ei tarvita. Monet yliopistot ja tutkimuslaitokset pitivät työryhmän työtä sen sijaan tärkeänä ja hyödyllisenä. Myös kuntien etujärjestöt, seutukaavaliitot, lääninhallitukset ja ympäristöjärjestöt kannattivat YVAn kehittämistä.

Suomea kritisoitiin YVA:n puuttumisesta

Vaikka laki ei edennyt, niin koko 1980-luvun ajan YVA:sta kuitenkin keskusteltiin. YM:ssä toimi YVA-työryhmä, asiaa puitiin lukuisissa seminaareissa, käynnistettiin kokeiluja ja tutkimusta. YVAn menettelytapojen kehittämiseen perehtyivät erityisesti Helsingin yliopiston maankäytön ekonomian laitoksen tutkijat Antti Leskinen ja Markku Turtiainen (Leskinen & Turtiainen 1987; Leskinen 1987; Leskinen ym. 1991). Sosiaalisten vaikutusten arviointia alettiin pohtia puolestaan hieman myöhemmin Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksessa TKK:ssa Vesa Paukkunen (1990) ja Rauno Sairinen (1992) sekä Stakesissa Jyri Juslen (1993) ja Tapani Kauppinen (1994).

Hallinnossa YVA-menettelyn kehittämiseen aktivoiduttiin uudestaan 1980-luvun lopulla samalla, kun kansainvälinen paine kasvoi. Vuonna 1989 OECD kritisoi arviointiraportissaan Suomen ympäristöpoliittista järjestelmää YVA:n puuttumisesta. Keskustelu kestävästä kehityksestä nosti myös ennakoivat arviointijärjestelmät esille. YVA:n kehittämistä vaadittiin valtioneuvoston ympäristöpoliittisessa selonteossa 1988.

Suomen ensimmäiset YVA-ohjeistot kehitettiin kehitysyhteistyön hankkeita ja tiesuunnittelua varten. Ympäristökysymysten integrointiperiaatteen innostamana ympäristövaikutusten selvittäminen määrättiin osaksi julkishallinnon toiminta- ja taloussuunnittelua, komiteatyöskentelyä, lainvalmistelua, toimintaohjelmien laadintaa sekä tulo- ja menoarviointien laadintaa. Mielenkiintoista on, että YVA:n menettelytapojen kehittäminen aloitettiin Suomessa valtiovallan ohjelmien ja suunnitelmien tasolta, kun kehitys oli muualla maailmassa edennyt yksittäisistä hankkeista suunnitelmien kautta ohjelmatasoon.

Kaikesta kehittämistoiminnasta huolimatta YVA:n käyttöönotto ei ollut Suomessa vielä vuonna 1989 täysin selvää. Ensin pitäisi kokeiluprojekteilla osoittaa eri aloille menettelyn hyödyt. YM näki YVA-käytäntöjen kehittämisen tärkeäksi erityisesti kuntatasolla, jota varten käynnistyi useita kokeiluja. Ongelmaksi koettiin myös se, että aiemmat selvitykset olivat kohdistuneet aivan liikaa teknisiin arviointimenetelmiin, eikä itse menettelytapaan ja sen yhdistämiseen eri suunnittelujärjestelmiin. YVA asiaa edisti kuitenkin tehokkaasti koulutus: YM koulutti maankäytön ekonomian laitoksen tutkijoiden avulla ympäristöhallinnon alueviranomaiset uuteen YVA-ajatteluun muutamassa vuodessa.

ETA-sopimus pakotti YVA:n käyttöönottoon

1990-luvun alussa YVA:n merkitys kansainvälisessä ympäristöpolitiikassa kasvoi entisestään. YK:n Euroopan talouskomission (ECE) puitteissa allekirjoitettiin 1991 yleissopimus valtioiden rajat ylittävien hankkeiden ympäristöarvioinnista (Espoon sopimus). Vuonna 1992 Suomi yhtenä EFTA-maana allekirjoitti EFTA- ja EY-maiden välisen Euroopan talousaluetta koskevan nk. ETA-sopimuksen. Sopimus koski myös EY:n YVA-direktiiviä. Tämä merkitsi sitä, että YVA-direktiivi tulisi toimeenpanna Suomen ympäristölainsäädännössä sekä sen mukaisissa käytännöissä.

Jo ennen ETA-sopimusta eli syyskuussa 1991 YM oli asettanut työryhmän selvittämään niitä YVA:n kehittämiseen liittyviä hallinnollisia, lainsäädännöllisiä ja muita toimia, joita EY:n YVA-direktiivi ja ECE:n YVA-yleissopimus edellyttävät. Työ tehtiin puhtaasti viranomaisvoimin ja yksimielinen ehdotus YVA-laiksi luovutettiin 16.6.1992. Tässä vaiheessa ympäristöministeri Sirpa Pietikäinen ilmaisi selkeästi kannattavansa YVA 92-työryhmän ehdotusta. YVA-menettelyyn kuuluivat seuraavat vaiheet: ilmoittaminen hankkeesta viranomaiselle, hankkeesta tiedottaminen julkisesti, ympäristövaikutusohjelman laatiminen, ympäristövaikutusten selvittäminen, tiedottaminen tehdyistä selvityksistä ja ympäristövaikutusselostuksen laatiminen päätöksentekoa varten. Työryhmä päätyi käytännön syistä käyttämään YVA-menettelyn mallina ECE:n yleissopimuksen esimerkkiä. YVA-työryhmä ei pitänyt aluksi ilmoitusmenettelyä tarpeellisena. Se kuitenkin lopulta hyväksyttiin ajatuksella, että monimutkainen YVA-prosessi selventyvät kaikille osapuolille.

Ehdotuksessa ympäristövaikutus käsite ymmärrettiin EY:n direktiivin mukaan laajasti: se sisälsi hankkeen seuraukset eläimiin, kasveihin, maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, väestön elinoloihin ja elinkeinoihin ja aineellisiin arvoihin, kuten arvokkaisiin rakennuksiin ja kulttuuriperintöön sekä maisemaan. Työryhmän keskusteluissa oli esitetty myös suppeampaa määrittelyä, mutta laaja käsitys vahvistui kevään 1992 aikana. EY-direktiivin ympäristövaikutus -määritelmän tulkittiin sisältävän sosiaaliset vaikutukset.

25.3.92 työryhmä oli keskustellut mahdollisuudesta rakentaa YVA-menettely hankeluetteloa koskevan ”raskaan” ja harkinnanvaraisia koskevan ”kevyen” menettelyn varaan. Ryhmä pysyi kuitenkin yhden menettelyn mallissa. Samalla päätettiin, että hankeluettelossa on määritetty kutakin hankeryhmää varten “yhteysviranomainen” (ent. vastuuviranomainen), joka olisi sama kuin se, joka vastaa hanketta koskevista keskeisistä lupapäätöksistä. Harkinnanvaraisten hankkeiden osalta vastuuviranomaisesta päätettäisiin tapauskohtaisesti.

YVA:sta vastaavasta viranomaisesta oli aluksi kaksi käsitystä. Vastuuta esitettiin toisaalta sektoriviranomaiselle integrointiperiaatteen mukaisesti ja toisaalta ympäristöviranomaiselle asiantuntijaviranomaisperiaatteen mukaisesti. Lopulta integrointiperiaate voitti. Itse selvitysten tekeminen ja kustannusvastuu kuuluivat kaikkien mielestä toiminnanharjoittajalle.

YVA-prosessin malleista tuli hallituksessa kova kiista

Pääministeri Ahon hallituksen ympäristöpoliittinen ministerityöryhmä aloitti YVA-lain käsittelyn marraskuussa 1992. Käsittelystä tuli paljon pidempi kuin oli osattu arvata. Prosessi kesti kesäkuuhun 1993 asti. Vaikka kiistoja osattiin odottaa, niin silti YM:n virkamiehet yllättyivät niiden laajuudesta. Kaikki olivat samaa mieltä siitä, että jotain YVA:n tapaista tarvitaan, mutta kiistaa oli prosessin keveydestä/raskaudesta.

Ministerityöryhmän jäseninä olivat ympäristöministeri Sirpa Pietikäinen (kok), oikeusministeri Hannele Pokka (kesk), maa- ja metsätalousministeri Martti Pura (kesk), kehitysyhteistyöministeri Toimi Kankaanniemi (SKL), puolustusministeri Elisabeth Rehn (RKP) ja ulkomaankauppaministeri Pertti Salolainen (kok).

Ministerityöryhmässä YVA-työryhmän esitys avattiin uudestaan poliittiseksi ministeritason kiistaksi: vastakkain olivat erityisesti ministerit Pietikäinen ja Pokka. Keskeisimpiä ristiriitojen aiheita olivat arviointiohjelman tarve, kuulemis- ja tiedottamismenettelyjen tarve ja sisältö, velvollisuus vaihtoehtojen laadintaan, ympäristöselvitysten sisältövaatimukset (yhtenäinen raportti vai erillisiä osaselvityksiä) sekä yhteysviranomaisen rooli.

Kiistojen myötä YM valmisteli vaihtoehtoisia lakiluonnoksia. Toisaalta maa- ja metsätalousministeriössä valmisteltiin omaa lakiehdotusta, jossa arviointiohjelma oli jätetty pois ja arviointiselostuksista kuultaisiin erityislakien mukaisissa menettelyissä. Ministeri Pokka tukeutui MMM:n virkamiehen Kotkasaaren laatimiin esityksiin, koska hän ei saanut oman ministeriönsä asiantuntijoiden piiristä tukea omille käsityksilleen. Tutkimuksellista tukea antoi PTT:ssä julkaistu Salla Saastamoisen (1993) oikeudellinen YVA-selvitys.

Ministerityöryhmä ei tehnyt sisällöllisiä päätöksiä kiistakysymyksistä, vaan sovittelua varten järjestettiin useita erillisiä neuvotteluja eri ministeriöiden edustajien kanssa. Ratkaisuihin päästiin loppukeväällä 1993. Tämä ei kuitenkaan merkinnyt vielä poliittista ratkaisua. Virkamiesneuvottelujen tulokset eivät tyydyttäneet ministeri Pokkaa, jonka mielestä YVA-menettely oli saatava olennaisesti kevyemmäksi.

Ympäristöministeri pyrki viemään omaa esitystään eteenpäin Pokan vastustuksesta huolimatta esitellen lakiehdotuksen VN:lle huhtikuussa 1993. Pokalla oli kuitenkin oman puolueensa ministeriryhmän tukea niin paljon, että ehdotus jäi pöydälle. Ristiriidat koskivat tässä vaiheessa soveltamisalaa, arviointiohjelman käsittelyä ja arviointiselostuksen kuulemista. YM uusi lakiehdotuksensa pienin muutoksin 6.9.1993 ja edelleen 12.11.1993. Pitkittynyt ja paljon julkisuutta saanut lakikiista alkoi syksyllä 1993 häiritä pääministeri Ahoa. Hänen erityisavustajansa olivat sitä mieltä, että YM:n ehdotusta ei saa vastustaa loppuun asti. Pietikäinen oli saavuttanut taistelussa jo runsaasti positiivista julkisuutta. Sari Puustisen (1996) tekemän media-analyysin perusteella YVA-lain julkisessa keskustelussa YVAan suhtauduttiin hyvin myönteisesti ja siinä korostui hyvin voimakkaasti kansalaisdemokratian kehittäminen . Pääministeri teki oman välitysehdotuksensa 25. marraskuuta 1993 ilman tulosta. Lopulta Pokka peräytyi ja YVA-laki hyväksyttiin VN:ssä 13.1.94.

Eduskunnassa vahva YVA-lain kannatus

Jo keväällä 1991 ennen YVA 92 -työryhmän asettamista eduskunnassa oli ehdotettu kahdessa toivomusaloitteessa YVA:n kehittämistä: keskustan edustajat Maria-Kaisa Aula ja Markku Laukkanen vaativat hallitukselta YVA-menetelmän pikaista käyttöönottoa. Samaan aikaan 11 vasemmistoliiton edustajaa vaati hallitukselta toimia kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseksi ympäristöasioissa. He eivät tosin maininneet YVA-menettelyä. 14.1.1993 YVA-lakiehdotuksen ollessa jo hallituksen käsittelyssä vihreiden Heidi Hautala teki ympäristöministerille kirjallisen kysymyksen kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämisestä ympäristöasioissa.

Vuonna 1994 hallituksen YVA-lakiesityksen eduskuntakäsittelyssä ympäristövaliokunta otti lakiin hyvin myönteisen kannan. Lakia pidettiin tarpeellisena sekä kestävän kehityksen toteuttamisessa, kansainvälisten velvoitteiden täyttämisessä,olemassa olevan lainsäädännön hajanaisuuden vähentämisessä, kansalaisten tiedonsaannin kannalta sekä hyvän suunnittelun välineenä. Yhteysviranomaisella todettiin olevan keskeinen rooli YVA:n toteuttamisessa, joten niiden toimintaresurssien takaaminen katsottiin tarpeelliseksi. Valiokunta katsoi, että YM:llä tulisi olla oikeus omasta aloitteestaan päättää harkinnanvaraisen YVA:n soveltamisesta.

Eduskunta hyväksyi YVA-lain 6. toukokuuta 1994 ympäristövaliokunnan linjausten mukaisesti vain muutamin pienin muutoksin. Päätöksen myötä Suomi astui YVA-aikaan. Vaikutuksia ennakoiva ja kansalaisia kuunteleva ympäristöpolitiikka eteni maailmalla kovaa vauhti eteenpäin ja Suomen ympäristöpolitiikka seurasi nyt konkreettisesti tätä kehitystä. YVA:n integrointi perinteisten sektorikohtaisten lupa- ja suunnittelujärjestelmien yhteyteen oli haasteellista. Prosessi osoitti näiden eri järjestelmien yhteenkytkemisen hallinnolliset ja poliittiset jännitteet. YVA-polun rakentaminen vei aikaa ja vaati YVA-ajattelun prosessoimista läpi yhteiskunnan.

YVA-lain päätöksen yhteydessä rakennuslakiin hyväksyttiin tulevaisuuden kannalta merkittävä muutos, joka edellytti vaikutusten arviointia myös kaavoituksessa. Tässä yhdyskuntasuunnittelun vaikutusarvioinnissa Suomi olikin sitten jo toistakymmentä vuotta edellä muuta Eurooppaa. Myös ympäristövaikutus -käsitteen laajassa määrittelyssä niin, että se sisältää sosiaaliset vaikutukset, Suomi kuului eurooppalaisiin edelläkävijöihin.

Kokonaisuudessaan YVA-laista oli tullut ympäristöpolitiikan kehittämisen yksi merkittävä symboli ja siihen latautui hyvin paljon odotuksia. Puhuttiin vuosikymmenen tärkeimmästä ympäristölaista. Mielenkiintoista on se, miten monet tahot – ympäristöministeriä myöten – korostivat YVA:a erityisesti kansalaisdemokratian ja vaikutusmahdollisuuksien lisääjänä.

Artikkeli perustuu kirjoittajan väitöskirjatutkimukseen ”Regulatory Reform of Finnish Environmenal Policy” (2000)