EIELAW

YVA-direktiivin täytäntöönpanotavoissa suuria eroja – EIALAW 2018 -konferenssin anti

YVA-päivän yhteydessä järjestetty EIELAW-konferenssi keräsi Helsinkiin YVA:n parissa työskenteleviä asiantuntijoita ympäri maailmaa.

Arviointimenettelyn viimeaikaisia kehityskulkuja

Maaliskuun 23. päivä 2018 Tieteiden talolla Helsingissä pohdittiin ympäristövaikutusten arviointimenettelyn (YVA-menettely) toimivuutta ja viimeaikaisia kehityskulkuja Euroopassa ja Kanadassa. Pääteemana oli uudistetun YVA-direktiivin täytäntöönpanokokemusten vertailu. Eurooppalaista YVA-keskustelua suhteutettiin Kanadan kokemuksiin. Miten EU:n jäsenvaltioiden YVA-järjestelmät toimivat uudistuneessa sääntely-ympäristössä? Mitä haasteita on kohdattu ja miten niitä on ratkaistu? Onko direktiivin uudistuksessa onnistuttu? Itä-Suomen yliopiston, YVA ry:n ja Liverpoolin yliopiston yhteistyössä järjestämä konferenssi kokosi yhteen noin 50 ympäristövaikutusten arvioinnin parissa työskentelevää asiantuntijaa niin EU-maista kuin muualtakin maailmasta. Tilaisuuden pääpuhujina olivat Euroopan parlamentin jäsen (MEP) Sirpa Pietikäinen, professori Kevin Hanna (University of British Columbia) ja professori Thomas Fischer (University of Liverpool).

Tilaisuuden avasi Itä-Suomen yliopiston professori Ismo Pölönen, joka nosti esille oikeuden roolin YVA-menettelyn raamittajana sekä erilaiset YVA-sääntelyn muodot ja vaihtoehdot heikkouksineen ja vahvuuksineen. Puheenvuorossa painotettiin myös YVA-oikeuden ulkopuolisten tekijöiden, kuten organisaatiokulttuurin, ohjeistusten ja resurssien, tunnistamisen tärkeyttä YVA-järjestelmien toimivuuskysymyksiä pohdittaessa. Alustuksen johdattelevat kysymykset loivat raamit konferenssin muille puheenvuoroille, joissa samoja seikkoja pohdittiin jäsenvaltiokohtaisista näkökulmista.

YVA-sääntelyn peruskysymyksien äärellä

MEP Sirpa Pietikäinen aloitti aamupäivän YVA-sääntelyn alkuvaiheisiin ja peruskysymyksiin keskittyvällä esityksellään A Glance to the past: Experiences in implementing the original EIA Directive. Pietikäinen korosti voimakkaasti YVA-menettelyn roolia parhaana ja tehokkaimpana ennakoivana ympäristönsuojelullisena työkaluna, jonka ”parempi katso kuin katua” -tyyppistä ajattelua ei kuitenkaan aina ymmärretä oikein. Monesti YVA nähdään ennakkolupana hankkeen toteuttamiselle eikä todellista nollavaihtoehtoa ole otettu huomioon. Pietikäinen alleviivasi, että YVA:n tosiasiallinen tarkoitus ja toimivuus kärsivät, mikäli hanke nähdään YVA-menettelyn
valossa jo valmiiksi lukkoon lyödyltä ja todelliset vaihtoehdot puuttuvat. Hankekeskeisestä YVA:sta olisi Pietikäisen mukaan syytä siirtyä tarkastelemaan ympäristövaikutusten arviointia laajemmasta näkökulmasta – esimerkiksi tällä hetkellä YVA:a ei ole tehokkaasti sidottu ilmastonmuutokseen, mikä johtuu tietämyksen puutteen sijaan siitä, että tarkastelunäkökulma kumpuaa poliittisesta ajattelusta. YVA:n ja ilmastonmuutoksen välistä suhdetta olisi selvennettävä ja suunnattava ajattelutapaa laajemmalle skaalalle niin ajallisesti kuin menettelyllisestikin. Tämä vaatii kuitenkin sääntelyllisiä muutoksia – kuinka säännellä tehokkaasti ilman, että tarvittava joustavuus katoaa ja kuinka varmistaa ympäristövaikutusten laadukas arviointi ei vain suurissa hankkeissa mutta myös pienemmissä hankkeissa, jotka sijaitsevat herkillä alueilla?

YVA:ssa suuria EU-maiden välisiä ja sisäisiä eroja

Professori Thomas Fischer esitti ajallisen läpileikkauksen ympäristövaikutusten arvioinnista EU:ssa esitelmässään EIA in the EU: past, present and future. Poliittiseen maailmantilanteeseen ja tiedon arvon rapautumisen aikaan kytkeytyvässä puheenvuorossaan Fischer korosti ympäristövaikutusten
arvioinnissa olevan suuria eroavaisuuksia niin EU-maiden välillä kuin alueellisesti maiden sisälläkin. YVA-menettely Iso-Britanniassa ei Fischerin mukaan ole saavuttanut kovinkaan suosittua asemaa toimivuudestaan huolimatta, sillä YVA-menettely kohtaa usein vastakkainasettelua talouden kanssa. Tämä kipupiste on Fischerille tuttu. Hän kuvasi YVA:n olevan yleensä tehoton, ellei se ”satu”. Törmäyskurssi taloudellisten intressien kanssa ei ole Iso-Britanniassa ainoa YVA:n ongelma, vaan sen jalansijaa horjuttaa lisäksi jälkitotuuden aikakausi ja Brexit.

Iso-Britanniassa konsulttina toimiva Josh Fothergill (Fothergill Training & Consulting Ltd) arvioi puolestaan, että suuri määrä YVA-sääntelyä tulee häviämään Iso-Britannian osalta maan erotessa EU:sta. Fostergillin esityksen keskeistä antia olivat havainnot arviointiselostusten laajuuden kasvusta. YVA:n käyttöönoton alkuvaiheen (1987-1990) tyypillisesti alle 75 sivun arviointiselostuksista on asteittain siirrytty jopa kymmenien tuhansien sivujen selostuksiin. Hän mainitsi tiivistelmienkin olevan pisimmillään nykyisin 150 sivuisia.

YVA:n laatuun vaikuttavat monet tekijät

Konsulttinäkökulmaa YVA-uudistukseen kuultiin myös Viron ympäristöinstituutin (EKKI) edustajan puheenvuorossa. Charlotta Faith-Ell kritisoi muutosdirektiivin YVA-konsulteille asettamaa pätevyysvelvoitetta, jonka tarkoituksena on varmistaa YVA:n laatu. Faith-Ellin mukaan tehokkain tapa YVA:n laadun parantamiseen ei toteudu pelkästään asettamalla pätevyysvaatimuksia konsulteille, sillä edes pätevän konsultin tekemä hyvä YVA-raportti ei suoraan johda siihen, että hankkeessa tehtävät päätökset ovat ympäristön kannalta hyviä. Pätevyysvaatimus saattaa kuitenkin helposti johtaa siihen, että vastuu hyvästä YVA:sta asetetaan lepäämään konsultin harteille, vaikka tosiasialliset ongelmakohdat ovat lainsäädännössä, kuten ympäristövaikutusten seurannan puuttumisessa. Näin on käynyt Faith-Ellin mukaan käynyt Ruotsissa.

Hollannissa puolestaan YVA:n laadunvalvonnasta huolehtii riippumaton YVA-komissio (Netherlands Commission for Environmental Assessment) eikä muutosdirektiivin mukainen pätevyysvaatimus näin ollen komission lakimies Gijs Hoevenaarsin mukaan aiheuttanut muutoksia. Tästä huolimatta Hoevenaars tunnisti Fischerin ja Faith-Ellin tavoin ongelman, joka liittyy YVA:n alueelliseen vaihteluun – komission neuvojen maksullisuus on johtanut siihen, että pienemmillä kunnilla on vaikeuksia panostaa arviointiin laadunarviointiin.

Liian pitkälle mennyttä sujuvoittamista

Kritiikkiä liian pitkälle menevää sujuvoittamista kohtaan esitti Pietikäisen ohella dosentti Jerzy Jendrośkan (Opole University, Puola). Kun YVA:n tarkoitus on tarjota vaihtoehtoja hankkeen toteuttamiselle, ei tämä ”one-stop shop” -mallissa toteudu tarkoituksenmukaisella tavalla. Jendroskan mukaan yhteensovittaminen johtaisi tosiasiallisten vaihtoehtojen puuttumiseen, ja tämän suuntaisen kehityksen sijaan tulisi tarkastella vaihtoehtoa, jossa yhden YVA:n sijaan hankkeeseen voisi tarpeen tullen kohdistaa useampia YVA-menettelyjä.

Yhteensovittaminen on koettu haasteelliseksi myös Virossa, jossa Natura-arviointi on yhteensovitettu ympäristövaikutusten arviointiin. Sääntelyltään ja laadultaan erilaisten YVA:n ja Natura-arvioinnin yhdistäminen on Siim Vahtrusin (Estonian Environmental Law Institute) mukaan johtanut prosessuaalisiin ja laadullisiin ongelmiin, ja lopputulos on monesti ollut sekava. Yhteensovittamisen sijaan Vahtrus korosti tarvetta pitää menettelyt erillään. Mikäli hankkeen toteuttaminen edellyttää sekä YVA:a että Natura-arviointia, on yhteensovittamista tärkeämpää se, missä järjestyksessä nämä prosessit suoritetaan – ensin Natura-arviointi ja sitten YVA. Alustuksesta syntyneen keskustelun perusteella käsitykset asiassa jakaantuvat. Myös YVA:n ja Natura-arvioinnin erillään pitämistä on pidetty muissa jäsenmaissa ongelmana.

Saksassa YVA-lainsäädännön modernisointi on ollut vastahakoista

Erityisiä vaikeuksia YVA-lainsäädännön ja sen toimeenpanemisen kanssa on ollut päivän esitysten perusteella Saksalla. Tutkijatohtori Gesa Geißlerin (Berlin Instutitute of Technology) mukaan YVA-lainsäädännön modernisointi Saksassa on ollut vastahakoista eikä keskustelu muutosdirektiivin tuomista velvoitteista on jäänyt ohueksi. Alueelliset erot YVA:n täytäntööpanossa ovat suuret eikä laadunvalvontajärjestelmää tai rekisteriä vireillä olevista YVA-hankkeista ole Geisslerin mukaan olemassa. Erityisesti muutosdirektiivin 16(7) artikla on aiheuttanut vaikeuksia – mikä on relevanttia informaatiota ja mitkä hankkeisiin liittyvät seikat tulee julkistaa? Uutena kehitysaskeleena Geissler pitää liittovaltion ylläpitämän tietokannan perustamista YVA-hankkeita varten. Yhtenäistä linjaa sille, mitä ja millä tavalla YVA-hankkeisiin liittyvää tietoa tietokannassa julkaistaan, ei kuitenkaan ole saatu.

Tehokkaan YVA:n edellytykset

Prof. Kevin Hanna pohti puheenvuorossaan tehokkaan YVA:n edellytyksiä. Korostaen Kanadassa esillä olevia haasteita ympäristövaikutusten arviointiin liittyen olennaiseksi teemaksi Hannan puheessa nousi kansalaisten asema YVA-menettelyssä. Suurelle osalle yleisöstä YVA-menettely on vieras käsite eikä sen tarkoitusta ymmärretä. Tähän liittyy ongelmia niin vaikuttamismahdollisuuksien puutumisen kuin yleisen viranomaisiin kohdistuvan luottamuspulankin muodossa. YVA-sääntelyn uudistuksen myötä näihin ongelmiin on tarkoitus puuttua. Olennaista Hannan mukaan on kuitenkin ymmärtää, ettei YVA voi saavuttaa sellaista asemaa, jossa kaikki osapuolet olisivat siihen tyytyväisiä. Merkityksellisempää on se sijaan ymmärtää, mitkä YVA:n mahdollisuudet ovat ja luoda siitä luotettava, läpinäkyvä prosessi, jolla on vahva lainsäädännöllinen tausta sekä tosiasiallinen vaikuttavuus ympäristölliseen päätöksentekoon. Uudella YVA-lainsäädännöllä on haluttu luoda lisää osallistumismahdollisuuksia. Myös kestävyys- ja ilmastonmuutosnäkökulmat on tuotu vahvemmin mukaan menettelyyn.

Konferenssipäivän lopuksi paneelikeskustelussa ruodittiin YVA:n vahvuuksia ja heikkouksia eri maissa

Konferenssipäivä päättyi paneeliin, jossa oli edustus yhdeksästä EU-maasta. Paneelin puheenjohtaja prof. Fischerin evästämänä panelistit listasivat direktiivin vahvuuksia ja heikkouksia maidensa näkökulmista. Vahvuuksiksi mainittiin erityisesti seulontajärjestelmän (screening) selkiytyminen, YVA:n laadunvarmistuksen vahvistuminen ja perusteltu päätelmä. Heikkouksina mainintoja saivat erityisesti yhteisvaikutusten arviointi, seuranta ja ilmastonmuutoksen huomioon ottamien, vaikka
kahden viimeksi mainitun osalta direktiivi selkeästi vahvistui. Hieman yllättäen osa direktiivin heikkouksiksi mainitusta osista (kuten direktiivin scoping-sääntely) saatettiin mainita toisessa maassa vahvuutena.

Direktiivin asettamat vaatimukset ymmärretään eri tavoin eri maissa

Sekä päivän alustukset että paneelikeskustelu ilmensivät kokonaisuutena, että kansalliset YVA-järjestelmät eroavat vieläkin verrattain paljon toisistaan ja direktiivin asettamat vaatimukset on ymmärretty osin eri tavoin eri maissa. Tämä ei sinänsä yllätä. YVA-direktiivi on uudistuksen jälkeenkin joustava minimidirektiivi ja sen muotoilut ovat osin erilaisille tulkinnoille avoimia. Direktiivi jättää suurehkon liikkumavaran kansallisille variaatioille. Jäsenmaiden eroista seuraa myös se, että keskustelu puutteista ja vahvuuksista jäi osin jäsentymättömäksi. Esimerkiksi yhdentämisestä puhuttaessa kyse voi olla one-stop-shopin sijaan siirtymisestä ”seitsemästä luukusta kuuteen luukkuun”.

Ympäristömenettelyjen integroinnin kontekstit eroavat maittain. Osa maista näyttää omaksuneen täytäntöönpanossa ”one to one” -lähestymistavan, jossa direktiivin minimivaatimukset on pyritty ylittämään vain rimaa hipoen. Tämä vaikutelma jäi erityisesti saksalaisesta täytäntöönpanomallista Gesa Geißlerin esttämänä. Joissakin maissa YVA-direktiivin vaatimukset on useilta osin ylitetty jo aikaisemmin, kuten Hollannissa, ja samalla tiellä on jatkettu uuden direktiivin täytäntöönpanomallissa. Näihin edistyksellisiin kuuluu myös Suomi. Päivän esityksiin peilaten Suomea voidaan pitää omaleimaisena ja edistyksellisenä erityisesti yhteysviranomaisjärjestelmän vuoksi. YVA-menettelyä koordinoi muista maista poiketen erillinen YVA-asiantuntijaviranomainen. YVA:n laadun näkökulmasta hyvä niin.