Kenian ympäristöhallinto ja YVA – kohti kestävää ja oikeudenmukaista kehitystä

Kenian YVA-menettely seuraa UNEP:in ohjeita ollen lähes yhtenevä Suomen YVA-menettelyn kanssa. Resurssivajeen, tiedon vähäisyyden ja ympäristötiedon maksullisuuden takia taustatutkimukset ja YVA-menettelyjen laatu jäävät kuitenkin vajavaisiksi.

Kenia on Itä-Afrikan yksi merkittävin taloudellisesti kehittyvä maa. Kenian väestön eriarvoistuminen ja rikkaan luonnon saastuminen ja kestämätön käyttö, uhkaavat kuitenkin kestävää kehitystä. Vahvalla ympäristöhallinnolla onkin siten merkittävä rooli oikeudenmukaisen ja kestävän kehityksen takaamisessa. Olin lukukautena 2012 Keniassa Nairobin yliopistossa vaihto-opiskelijana, jolloin pääsin osallistumaan ympäristöhallintoa ja lainsäädäntöä, sekä YVA- menetelmää käsittelevälle kurssille. Pääsin myös tutustumaan konkreettisesti Kenian ympäristöhallinnon rakenteisiin ja sen paikallisiin haasteisiin kerätessäni graduaineistoa vuonna 2013 vesivarojen ja vesihuollon hallinnoinnista Taita-Tavetan alueella Kaakkois-Keniassa [1]. Kuvaus Kenian ympäristöhallinnosta sekä YVA:sta perustuu siis omiin havaintoihiini ja haastatteluihini Taita – Tavetan ympäristöviranomaisten ja ympäristötoimijoiden kanssa, sekä verkko- ja tutkimus lähteisiin.

Kenian ympäristölaki ja YVA

Keniassa ympäristölainsäädännön kehitys on pitkälti seurannut kansainvälisten lakien ja sopimusten täytäntöönpanoa. Kuitenkin jo itsenäistymisen jälkeen Kenian kehitysraporteissa mainitaan ympäristövaikutusten huomioiminen (IELRC 2000). Myös eri sektorien lainsäädännöissä on sivuttu ympäristövaikutuksia, mutta ympäristönvaikutusten arviointimenetelmien institutionalisoiminen ja yhtenäistäminen tapahtui kuitenkin vasta vuonna 1999 ensimmäisen varsinaisen ympäristölain, Environment Management and Coordination Act (EMCA), tullessa voimaan. Laki vaatii myös YVA menettelyn kehityshankkeille ja YVA-prosessi olikin pitkäli kehitysavun ja Maailmanpankin lainarahojen vaatima edellytys (Marara et al 2011). Tarkemmat YVA:a ja muita ympäristöarviointeja koskevat ohjeistukset ja säädökset (Environment Impact and Assessment Regulations) tulivat voimaan 2003.  Varsinaisen perustuslaillisen pohjan ympäristölaki ja säädös saivat kuitenkin vasta vuonna 2010, jolloin Kenian perustuslaki päivitettiin ensimmäisen kerran sitten kolonialismin ajoilta. Tämä oli merkittävä muutos Kenian yhteiskunnassa, sillä perustuslakiin on kirjattu kansalaisten oikeus puhtaaseen ja turvalliseen ympäristöön, sekä valtion rooli tämän ja luonnonvarojen käytöstä saatavien hyötyjen oikeudenmukaisen jaon takaamisessa (Constitution of Kenya 2010).

Kenian ympäristöhallinnon rakenne

Kenian ympäristöhallinnon rakenne määritellään EMCA (1999) laissa, jota päivitetään parhaillaan perustuslain muutosten ja siitä seuranneen alueellisen hallinnon uudistusta vastaavaksi. Vuoden 2013 vaalien jälkeen valittiin uusi hajautettu, itsenäinen alueellinen paikallishallinto, jonka myötä myös alueellinen ympäristöhallintorakenne muuttuu.

Pääasiassa EMCA-lain ja säädösten toteutumisen valvonnasta vastaa kansallinen National Environment Management Authority (NEMA). NEMA on erillinen valtion julkinen korporaatio, joka toimii ympäristöasioista vastaavan ministeriön [2] sekä ns. National Environment Council:in (NEC) alaisena. NEC koostuu eri ministeriöiden sihteereistä (PJ ympäristöstä vastaava ministeriö), kansalaisyhteiskunnan, julkisten yliopistojen ja yritysten edustajista, ja sen päätehtävänä on ympäristöä koskevien linjausten ja toimintaperiaatteiden luominen. Oikeudellisesta näkökulmasta kansalaisten on mahdollista ilmaista tai valittaa ympäristöä koskevista asioista NEMA:n ohella toimivalle itsenäiselle ns. Public Claims – komitealle (PCC). NEMA:n toimintaa ja siihen kohdistuvia valituksia puolestaan käsittelee erillinen National Environmental Tribunal (NET), joka käsittelee mm. YVA-hankkeiden päätösvalituksia ja vastaa korkeimpaan oikeuteen.

NEMA:n tärkein tehtävä on ympäristölupien myöntäminen sekä YVA-prosessien koordinointi ja ohjaus. Tämän rinnalla NEMA vastaa myös kansallisen ja alueellisen tason ympäristöhallinnoinnin ohjauksesta ja koordinoinnista. Alueellisella tasolla ympäristökysymyksiä käsitellään mm. kaupungivaltuuston ympäristövaliokunnissa mutta myös EMCA- lain perustamissa erillisissä nyttemmin County (ennen District) tason,  ns. ympäristökomiteoissa (County Environment Committee), jotka koostuvat paikallisesti edustettujen ministeriöiden virkamiehistä, kansalais- ja paikallisjärjestöjen edustajista sekä paikallisten yritysten edustajista. Komitea valmistelee mm. alueellisen ”Environment Action Plan” suunnitelman.  Alueelliselta tasolta paikallinen NEMA:n virkamies kokoaa ja lähettää raportin ympäristön tilasta kansallisen tason toimistoon Nairobiin, jossa valmistellaan valtakunnallinen ympäristön tilaa kuvaava ”State of the Environment” raportti sekä ”National Environment Action Plan” suunnitelma.

Kenian YVA-prosessi

Kenian YVA-prosessi seuraa ainakin periaatteellisella tasolla YK:n Ympäristöohjelman UNEP:in asettamia ohjeita, jotka ovat lähes yhteneviä Suomen YVA-menettelyn kanssa. Keniassa YVA – prosessi koskee lähinnä yksittäisiä hankkeita, eikä erillistä ns. kaavoituksen vaikutusten arviointimenetelmää ole tarkkaan määritelty. Keniassa YVA:a vaativat projektit ovat määritelty EMCA laissa, ja ne jakaantuvat ns. korkea- ja matala riskisiin hankkeisiin. Päätökset korkea-riskisten hankkeiden kuten kaivostoiminnan perustamisen tai tien rakennushankkeiden etenemisestä tapahtuvat NEMA:n päätoimiston koordinoimina, ja paikallisen alueellisen tason NEMA:n toimisto koordinoi matala-riskisten paikallisten hankkeiden kuten mm. porakaivojen tai hotellien YVA prosessia (haastattelu NEMA virkamies Taita Taveta; Funder & Marani 2013). Molemmissa tapauksissa YVA-prosessin aloittaa toiminnan harjoittaja, joka yleensä palkkaa NEMA:n lisenssoiman konsultin ns. ”lead agent”:iksi, vastaamaan YVA- menettelyn etenemisestä ja raportin laatimisesta.  Ainakin isompien hankkeiden osalta, YVA-menettelyyn kuuluu samat päävaiheet kuin Suomessa: seulonta (screening), rajaus (scoping), dokumentaatio, päätöksenteko ja seuranta. Rajaus vaiheessa arvioidaan tutkimuksen laajuus ja hankkeen mahdolliset sidosryhmät, sekä tiedotetaan sidosryhmille ja yleisölle YVA-prosessin käynnistymisestä ja toteutetaan taustatutkimus. Dokumentaatiosta eli arviointiraportin kokoamisesta vastaa konsultti, joka palauttaa raportin NEMA:lle arvioitavaksi. Tämän jälkeen NEMA kierrättää raporttia lausuntoja varten eri tahoilla, myös paikallisen tason ympäristöhallintoelimissä, sekä tiedottaa raportista julkisissa tiedotteissa. NEMA:n ilmoittama varoitusaika  YVA – menettelyn kestosta hankkeiden edustajille on Keniassa vain n. kolme kuukautta.

Kenian ympäristöhallinnossa ja YVA-menettelyn toimeenpanossa on kuitenkin myös haasteita. Ehkä merkittävin poliittinen haaste on Kenian valtion resurssivajeesta kumpuava heikko julkisen hallinnon tila, joka vaikuttaa myös hallinnon ja valvonnan tehokkuuteen. Tämä näkyy erityisesti NEMA:n resursseissa, joiden vähäisyys tulee esille erityisesti ympäristön tilaa kuvaavan tiedon keräämisessä ja kokoamisessa. Vaikka NEMA:lla on oma ns. ”reserach department”, sen tiedonkeruu- ja jakamiskapasiteetti ei ole verrattavissa esimerkiksi SYKE:seen, ja tieto jää helposti hajalleen. Vaarana onkin, että YVA:n taustatutkimukset jäävät vaillinnaisiksi jo olemassaolevan tiedon vähäisyyden ja lyhyen tutkimusajan vuoksi. Lisäksi ympäristötieto ei ole Keniassa ilmaista kansalaisille, vaan siitä tulee maksaa (omat havainnot; Okello et al 2009). Tällä on suuri merkitys mm. YVA-menettelyyn osallistumisen näkökulmasta. Sen sijaan, että tiedon tuottaminen ja jakaminen rahoitettaisiin ministeriöille budjetoitujen tulonsiirtojen kautta, ne peritään suoraan kansalaisilta. Tämä asettaa kansalaiset eriarvoiseen asemaan tulojensa perusteella, ja vaikuttaa siten erityisesti maaseudun köyhimpien tiedonsaantiin ja osallistumiseen.

Toinen merkittävä haaste on ympäristöasioiden strateginen huomioiminen osana alueellista suunnittelua. Niin sanottu Strategic Environmental Assessment (SEA) , jolla arvioidaan kansallisten kehityssuunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutuksia on huomattavasti vähemmän tunnettu ja käytetty menettelytapa Keniassa. Pääasiallisesti paikallinen alueellinen kehityksen ja maankäytön suunnittelu, eli Suomessa kaavoitus, tapahtuu erillisten suunnitteluprosessien kautta, mikä vaikeuttaa ympäristöongelmia ja ympäristövaikutuksia käsittelevän toimintasuunnitelman liittämistä alueen kokonaiskehityksen suunnitteluun (Funder & Marani 2013). YVA-menettelyä ja lainsäädännön tehokkuutta tai vaikuttavuutta ei voida siis katsoa muun ympäristöhallinnon tai maan poliittisen tilanteen luomasta kontekstista irrallaan.

Case – Taita-vuoret ja paikallisen ympäristöhallinnon haasteet

Tutustuin YVA:n ja ympäristöhallinnon paikallisiin haasteisiin Kaakkois-Keniassa Taita-vuorien alueella erityisesti vesivarojen näkökulmasta. Taita-vuoret ovat valtakunnallisesti merkittävä, luonnonvaroiltaan (mineraaleja, timantteja, turismi) sekä luonnoltaan rikas ns. biodiversiteetin ”hotspot” alue. Korkeimmillaan n. 2000 metriin nousevien mahdollisesti muinaisen Eastern-Arc vuorijonoon kuuluvien vuorien huipuilla on jäljellä vielä vanhoja trooppisia vuoristosademetsiä, kymmenine endeemisine lajeineen. Vuoret sijaitsevat Taita-Taveta countyssa, joka käsittää n. 17 000 km2 , ja niitä ympäröi n. yli 60% countyn alueesta kattavat Tsavo-kansallispuistot. Alueella asuu n. 284 657 ihmistä, joista suurin osa asuu Nairobi-Mombasa tien varrella sijaitsevassa Voin kaupungissa ja sen ympäristössä, mutta myös Tansanian rajalla sijaitsevassa Tavetan ja vuorilla sijaitsevan Wundanyin keskuksissa ja niitä ympäröivissä kylissä. Kaikista luonnon rikkauksista huolimatta, suurin osa alueen väestöstä (61%) elää köyhyysrajan alapuolella, joidenkin nauttiessa paremmista oloista.  Alueen eriarvoisuus onkin silmiinpistävää ja erityisesti vuorten kuivilla alamailla ihmisillä on pulaa puhtaasta vedestä alkaen. Tätä kontekstia ei voi unohtaa myöskään YVA menettelyjen merkitystä arvioitaessa, sillä oikeudenmukainen ja kestävä kehitys tulisi olla myös YVA-menettelyn keskiössä.

Alueen YVA-prosessia hoitaa pääasiassa yksi virkamies. Hän myöntää luvat matalan riskin projekteille, joista suurin osa koskee erityisesti turistihotelleja ja niiden jätehuoltoa, rakennuksia, tai porakaivoja. Tällä tasolla YVA-prosessi etenee suunnilleen seuraavasti: konsultti toteuttaa baseline-tutkimuksen ja laatii raportin; raportti toimitetaan NEMA:n toimistolle , josta se kiertää eri virkamiehille sekä mahdollisesti em. County Environment Committeen ad hoc komitean (Technical Advisory Committeen) arvioitavaksi. Tässä vaiheessa toteutetaan myös kenttävierailu ja järjestetään hanketta koskeva yleisötapaaminen. Lopullisen päätöksen hankkeen hyväksymisestä tekee NEMA:n paikallistoimisto. Isojen hankkeiden osalta, paikallinen NEMA virkamies yhdessä ympäristökomitean kanssa valmistelee lausunnon, joka lähetetään päätoimistoon päätöksentekoa varten. Vaikka päätös suurista hankkeista tehdäänkin valtakunnallisella tasolla, hankkeita valvotaan kuitenkin paikallisten NEMA:n virkamiesten toiminnasta, ”itse-ohjatun” auditoinnin lisäksi. Merkittäviä suuria toimijoita ja hankkeita alueella on mm. Voi-Mwatate tien rakennus, sisalplantaasi ja kuidun käsittelytehdas,  sekä kaivostoiminta. (haastattelu NEMA virkamies Taita Taveta)

Eräs merkittävä haaste paikallisella tasolla on toiminnanharjoittajien valvonta. NEMA:n virkamies kuvasi, että mm. osa isompienkin hankkeiden, kuten kaivosten, toiminnanharjoittajista leikkivät ns. ”piilosta” ja toteuttavat säädöksiä vain silloin, kun joku on katsomassa, vaikka säädösten rikkomisesta tai toimeenpanemattomuudesta aiheutuva sakko onkin melko suuri. Toisaalta Funder & Maranin (2013) alueella toteutetun tutkimuksen mukaan vähävaraisempien, pienten toiminnanharjoittajien hankkeiden suunnittelijat tai pienemmät yritykset ovat huonommassa asemassa suuriin hankkeisiin nähden ja joutuvat joskus luopumaan hankkeista, sillä heillä ei ole varaa joko toteuttaa kallista YVA-prosessia tai ottaa käyttöön optimaalisempia ja usein kalliimpia varotoimia ja tekniikoita. Monet paikallisjärjestöt ja muut virkamiehet epäilivät myös YVA-käytäntöjen laatua, mm. ns. baseline-tutkimustiedon ja sen systemaattisen kokoamisen puuttellisuuden valossa. Arvioinnit toteutetaan toisin sanoen melko heppoisella perusteella, ja usein yksittäisten aluetta tuntemattomien konsulttien toimesta, jolloin myös yleisön konsultaatiot ja osallistumismahdollisuudet voivat jäädä puuttellisiksi. Ongelmallista on myös se, ettei ympäristövaikutustenarvionti ole osana laajempaa paikallista alueellista suunnittelua, mikä vaikeuttaa ympäristöongelmien kuten vesistöjen saastumisen, tai eroosion kontrolloimisessa ja kriisitilanteiden kuten esim. yleisen vesipulan ennakoimisessa. Näin ongelmiin puuttumiseen ei pystytä varatumaan riittävällä vakavuudella ja niihin puututaan pikemminkin ”tulen sammutus” -tekniikalla kuin pitkäntähtäimen toimilla (Funder & Marani 2013).

Positiivista YVA-menetelmän käyttöön otossa on kuitenkin ollut se, että ympäristövaikutukset ja niiden torujunta ovat vähitellen saaneet lain takaamaa painoarvoa hallinnon ja ihmisten tietoisuudessa. NEMA:n virkamies kertoi, että paikalliset ihmiset soittavat hänelle havainnoistaan mm. vesistöjä saastuttavista toimista. Ongelmana on vain, ettei hän kykene niihin heti vastaamaan. Kuitenkin se, että raportteja projekteista tehdään, ja niiden ympräistövaikutuksia yritetään ottaa huomioon, on sinänsä positiivista ja pienetkin teot, joilla pyritään vähentämään ympäristön kuormitusta ovat tärkeitä. Parantamisen varaa olisi kuitenkin paikallisten pitkäjänteisemmässä osallistamisessa sillä, Taita-vuorten kulttuuriperintö sisältää paljon ns. hiljaista tietoa ympäristönsuojelusta, jota voisi hyödyntää myös ympäristön tutkimuksessa ja vaikutusten arvioimisessa.

 

LÄHTEET:

Funder, M. & Marani, M. 2013. Implementing national environmental frameworks at the local level – A case study from Taita Taveta County, Kenya. Danish Institute for International Studies (DIIS) Working Paper 2013: 06.

Kameri-Mbote, P. 2000. Strategic Planning and Implmentation of Public Involvement in Environmental Decision-Making as they Relate to Environmental Impact Assessment in Kenya. IELRC Working Paper. (saatavilla http://www.ielrc.org/content/w0003.pdf).

Marara, M., Okello, N., Kuhanwa, Z., Douven, W., Beevers, L. & Leentvaar, J. 2011. The importance of context in delivering effective EIA: Case studies from East Africa. Environmental Impact Assessment Review 31: 286–296

Okello, N., Beevers, L., Douven, W. & Leentvaar, J. 2009. The doing and un-doing of public participation during environmental impact assessments in Kenya. Impact Assessment and Project Appraisal 27 (3): 217-226

Pellikka, P.K., Lötjönen, M., Siljander, M., Lens, L., 2009. Airborne remote sensing of spatiotemporal change (1955–2004) in indigenous and exotic forest cover in the Taita Hills, Kenya. International Journal of Applied Earth Observation and Geoinformation 11: 221–232.

 

[1] Gradutyöni on osana Helsingin Yliopiston Geotieteiden ja Maantieteen laitoksen ohjaamaa TAITAWATER – tutkimushanketta.

[2] Keniassa ministeriöiden vastuu-alueet ja nimekkeet ovat muuttuneet suhteellisen tiuhaan, ja mm. viime vaalien aikana entinen Ministry of Environment and Mineral Resources muutti nimekseen Ministry of Water, Environment and Natural Resources.

Marinka Räsänen, Ympäristötieteen – ja teknologian sekä Kansainvälisen kehitysyhteistyön maisteriopiskelija, Jyväskylän Yliopisto | | | ,