Suomen YVA-lain pitkä ja kivinen alkutaival

YVA-lain valmistelussa meni paljon aikaa ja vahvojen ministerien erilaiset näkemykset asiasta saivat paljon julkisuutta. Lopputuloksena Suomi siirtyi edelläkävijäksi ulottaen vaikutusten arvioinnin kaavoitukseen ja sosiaalisiin vaikutuksiin.

Ympäristövaikutusten arviointi on tänä päivänä Suomessa, kuten maailmalla yleisesti, ympäristöön vaikuttavien hankkeiden, suunnitelmien ja politiikkaohjelmien valmistelun perustyökalu. Näin ei ole ollut kuitenkaan vielä kovin kauan. Suomessa YVA-laki tuli voimaan vuonna 1994. Silloin olimme jälkijunassa muun läntisen Euroopan kehityksessä. Euroopan yhteisön sisällä YVA-direktiivistä päätettiin ensi kertaa jo 1985. Pohjois-Amerikassa YVA oli otettu käyttöön jo 1970-luvun alussa. Suomessa YVA:n käyttöönottoa hidasti ja myöhästytti sen muotoiluun liittyvät poliittiset ja hallinnolliset näkemyserot. Tässä artikkelissa käydään läpi YVA-lain valmistelun alkuvaiheita ja siihen liittyviä kiistakysymyksiä.

1980-luvulla YVA-esitykset eivät juuri edenneet

Suomen ympäristöhallintoa ja -lupajärjestelmiä alettiin kehittää aktiivisesti 1970-luvun alussa. 1980-luvun alussa monet ympäristöalan asiantuntijat ja osa ympäristöhallinnosta huolestuivat kehittymässä olevan ympäristölainsäädännön hajanaisuudesta ja puutteellisuudesta ennakoivan arvioinnin osalta. Kansainvälisen keskustelun innoittamana sisäasiainministeriön työryhmä valmisteli ehdotuksen valtakunnallisesti merkittävien rakennus- ja kehittämishankkeiden ympäristövaikutusten arvioimiseksi. Työryhmän työtä tuki VTT:llä valmistunut Irmeli Wahlgrenin kirjoittama Suomen ensimmäistä YVA:a esittelevä selvitys ”Ympäristövaikutusten ennakkoarviointi” (1982).

1982 YVA-työryhmän esitykset eivät kuitenkaan edenneet hallinnossa. Ympäristöhallinnon perusteiden kehittäminen oli kovasti kesken sekä paikallisella että valtakunnallisella tasolla. Amerikkalaiseksi tuontitavaraksi nähty YVA ei ollut tässä tilanteessa etusijalla. Oikeusministeriön mielestä arviointi olisi voitu liittää ympäristölupakäsittelyihin. MMM:n mielestä yleistä kaikkiin eri tapauksiin sovellettavaa yhteistä YVA-menettelyä ei tarvita. Monet yliopistot ja tutkimuslaitokset pitivät työryhmän työtä sen sijaan tärkeänä ja hyödyllisenä. Myös kuntien etujärjestöt, seutukaavaliitot, lääninhallitukset ja ympäristöjärjestöt kannattivat YVAn kehittämistä.

Suomea kritisoitiin YVA:n puuttumisesta

Vaikka laki ei edennyt, niin koko 1980-luvun ajan YVA:sta kuitenkin keskusteltiin. YM:ssä toimi YVA-työryhmä, asiaa puitiin lukuisissa seminaareissa, käynnistettiin kokeiluja ja tutkimusta. YVAn menettelytapojen kehittämiseen perehtyivät erityisesti Helsingin yliopiston maankäytön ekonomian laitoksen tutkijat Antti Leskinen ja Markku Turtiainen (Leskinen & Turtiainen 1987; Leskinen 1987; Leskinen ym. 1991). Sosiaalisten vaikutusten arviointia alettiin pohtia puolestaan hieman myöhemmin Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutuskeskuksessa TKK:ssa Vesa Paukkunen (1990) ja Rauno Sairinen (1992) sekä Stakesissa Jyri Juslen (1993) ja Tapani Kauppinen (1994).

Hallinnossa YVA-menettelyn kehittämiseen aktivoiduttiin uudestaan 1980-luvun lopulla samalla, kun kansainvälinen paine kasvoi. Vuonna 1989 OECD kritisoi arviointiraportissaan Suomen ympäristöpoliittista järjestelmää YVA:n puuttumisesta. Keskustelu kestävästä kehityksestä nosti myös ennakoivat arviointijärjestelmät esille. YVA:n kehittämistä vaadittiin valtioneuvoston ympäristöpoliittisessa selonteossa 1988.

Suomen ensimmäiset YVA-ohjeistot kehitettiin kehitysyhteistyön hankkeita ja tiesuunnittelua varten. Ympäristökysymysten integrointiperiaatteen innostamana ympäristövaikutusten selvittäminen määrättiin osaksi julkishallinnon toiminta- ja taloussuunnittelua, komiteatyöskentelyä, lainvalmistelua, toimintaohjelmien laadintaa sekä tulo- ja menoarviointien laadintaa. Mielenkiintoista on, että YVA:n menettelytapojen kehittäminen aloitettiin Suomessa valtiovallan ohjelmien ja suunnitelmien tasolta, kun kehitys oli muualla maailmassa edennyt yksittäisistä hankkeista suunnitelmien kautta ohjelmatasoon.

Kaikesta kehittämistoiminnasta huolimatta YVA:n käyttöönotto ei ollut Suomessa vielä vuonna 1989 täysin selvää. Ensin pitäisi kokeiluprojekteilla osoittaa eri aloille menettelyn hyödyt. YM näki YVA-käytäntöjen kehittämisen tärkeäksi erityisesti kuntatasolla, jota varten käynnistyi useita kokeiluja. Ongelmaksi koettiin myös se, että aiemmat selvitykset olivat kohdistuneet aivan liikaa teknisiin arviointimenetelmiin, eikä itse menettelytapaan ja sen yhdistämiseen eri suunnittelujärjestelmiin. YVA asiaa edisti kuitenkin tehokkaasti koulutus: YM koulutti maankäytön ekonomian laitoksen tutkijoiden avulla ympäristöhallinnon alueviranomaiset uuteen YVA-ajatteluun muutamassa vuodessa.

ETA-sopimus pakotti YVA:n käyttöönottoon

1990-luvun alussa YVA:n merkitys kansainvälisessä ympäristöpolitiikassa kasvoi entisestään. YK:n Euroopan talouskomission (ECE) puitteissa allekirjoitettiin 1991 yleissopimus valtioiden rajat ylittävien hankkeiden ympäristöarvioinnista (Espoon sopimus). Vuonna 1992 Suomi yhtenä EFTA-maana allekirjoitti EFTA- ja EY-maiden välisen Euroopan talousaluetta koskevan nk. ETA-sopimuksen. Sopimus koski myös EY:n YVA-direktiiviä. Tämä merkitsi sitä, että YVA-direktiivi tulisi toimeenpanna Suomen ympäristölainsäädännössä sekä sen mukaisissa käytännöissä.

Jo ennen ETA-sopimusta eli syyskuussa 1991 YM oli asettanut työryhmän selvittämään niitä YVA:n kehittämiseen liittyviä hallinnollisia, lainsäädännöllisiä ja muita toimia, joita EY:n YVA-direktiivi ja ECE:n YVA-yleissopimus edellyttävät. Työ tehtiin puhtaasti viranomaisvoimin ja yksimielinen ehdotus YVA-laiksi luovutettiin 16.6.1992. Tässä vaiheessa ympäristöministeri Sirpa Pietikäinen ilmaisi selkeästi kannattavansa YVA 92-työryhmän ehdotusta. YVA-menettelyyn kuuluivat seuraavat vaiheet: ilmoittaminen hankkeesta viranomaiselle, hankkeesta tiedottaminen julkisesti, ympäristövaikutusohjelman laatiminen, ympäristövaikutusten selvittäminen, tiedottaminen tehdyistä selvityksistä ja ympäristövaikutusselostuksen laatiminen päätöksentekoa varten. Työryhmä päätyi käytännön syistä käyttämään YVA-menettelyn mallina ECE:n yleissopimuksen esimerkkiä. YVA-työryhmä ei pitänyt aluksi ilmoitusmenettelyä tarpeellisena. Se kuitenkin lopulta hyväksyttiin ajatuksella, että monimutkainen YVA-prosessi selventyvät kaikille osapuolille.

Ehdotuksessa ympäristövaikutus käsite ymmärrettiin EY:n direktiivin mukaan laajasti: se sisälsi hankkeen seuraukset eläimiin, kasveihin, maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, väestön elinoloihin ja elinkeinoihin ja aineellisiin arvoihin, kuten arvokkaisiin rakennuksiin ja kulttuuriperintöön sekä maisemaan. Työryhmän keskusteluissa oli esitetty myös suppeampaa määrittelyä, mutta laaja käsitys vahvistui kevään 1992 aikana. EY-direktiivin ympäristövaikutus -määritelmän tulkittiin sisältävän sosiaaliset vaikutukset.

25.3.92 työryhmä oli keskustellut mahdollisuudesta rakentaa YVA-menettely hankeluetteloa koskevan ”raskaan” ja harkinnanvaraisia koskevan ”kevyen” menettelyn varaan. Ryhmä pysyi kuitenkin yhden menettelyn mallissa. Samalla päätettiin, että hankeluettelossa on määritetty kutakin hankeryhmää varten “yhteysviranomainen” (ent. vastuuviranomainen), joka olisi sama kuin se, joka vastaa hanketta koskevista keskeisistä lupapäätöksistä. Harkinnanvaraisten hankkeiden osalta vastuuviranomaisesta päätettäisiin tapauskohtaisesti.

YVA:sta vastaavasta viranomaisesta oli aluksi kaksi käsitystä. Vastuuta esitettiin toisaalta sektoriviranomaiselle integrointiperiaatteen mukaisesti ja toisaalta ympäristöviranomaiselle asiantuntijaviranomaisperiaatteen mukaisesti. Lopulta integrointiperiaate voitti. Itse selvitysten tekeminen ja kustannusvastuu kuuluivat kaikkien mielestä toiminnanharjoittajalle.

YVA-prosessin malleista tuli hallituksessa kova kiista

Pääministeri Ahon hallituksen ympäristöpoliittinen ministerityöryhmä aloitti YVA-lain käsittelyn marraskuussa 1992. Käsittelystä tuli paljon pidempi kuin oli osattu arvata. Prosessi kesti kesäkuuhun 1993 asti. Vaikka kiistoja osattiin odottaa, niin silti YM:n virkamiehet yllättyivät niiden laajuudesta. Kaikki olivat samaa mieltä siitä, että jotain YVA:n tapaista tarvitaan, mutta kiistaa oli prosessin keveydestä/raskaudesta.

Ministerityöryhmän jäseninä olivat ympäristöministeri Sirpa Pietikäinen (kok), oikeusministeri Hannele Pokka (kesk), maa- ja metsätalousministeri Martti Pura (kesk), kehitysyhteistyöministeri Toimi Kankaanniemi (SKL), puolustusministeri Elisabeth Rehn (RKP) ja ulkomaankauppaministeri Pertti Salolainen (kok).

Ministerityöryhmässä YVA-työryhmän esitys avattiin uudestaan poliittiseksi ministeritason kiistaksi: vastakkain olivat erityisesti ministerit Pietikäinen ja Pokka. Keskeisimpiä ristiriitojen aiheita olivat arviointiohjelman tarve, kuulemis- ja tiedottamismenettelyjen tarve ja sisältö, velvollisuus vaihtoehtojen laadintaan, ympäristöselvitysten sisältövaatimukset (yhtenäinen raportti vai erillisiä osaselvityksiä) sekä yhteysviranomaisen rooli.

Kiistojen myötä YM valmisteli vaihtoehtoisia lakiluonnoksia. Toisaalta maa- ja metsätalousministeriössä valmisteltiin omaa lakiehdotusta, jossa arviointiohjelma oli jätetty pois ja arviointiselostuksista kuultaisiin erityislakien mukaisissa menettelyissä. Ministeri Pokka tukeutui MMM:n virkamiehen Kotkasaaren laatimiin esityksiin, koska hän ei saanut oman ministeriönsä asiantuntijoiden piiristä tukea omille käsityksilleen. Tutkimuksellista tukea antoi PTT:ssä julkaistu Salla Saastamoisen (1993) oikeudellinen YVA-selvitys.

Ministerityöryhmä ei tehnyt sisällöllisiä päätöksiä kiistakysymyksistä, vaan sovittelua varten järjestettiin useita erillisiä neuvotteluja eri ministeriöiden edustajien kanssa. Ratkaisuihin päästiin loppukeväällä 1993. Tämä ei kuitenkaan merkinnyt vielä poliittista ratkaisua. Virkamiesneuvottelujen tulokset eivät tyydyttäneet ministeri Pokkaa, jonka mielestä YVA-menettely oli saatava olennaisesti kevyemmäksi.

Ympäristöministeri pyrki viemään omaa esitystään eteenpäin Pokan vastustuksesta huolimatta esitellen lakiehdotuksen VN:lle huhtikuussa 1993. Pokalla oli kuitenkin oman puolueensa ministeriryhmän tukea niin paljon, että ehdotus jäi pöydälle. Ristiriidat koskivat tässä vaiheessa soveltamisalaa, arviointiohjelman käsittelyä ja arviointiselostuksen kuulemista. YM uusi lakiehdotuksensa pienin muutoksin 6.9.1993 ja edelleen 12.11.1993. Pitkittynyt ja paljon julkisuutta saanut lakikiista alkoi syksyllä 1993 häiritä pääministeri Ahoa. Hänen erityisavustajansa olivat sitä mieltä, että YM:n ehdotusta ei saa vastustaa loppuun asti. Pietikäinen oli saavuttanut taistelussa jo runsaasti positiivista julkisuutta. Sari Puustisen (1996) tekemän media-analyysin perusteella YVA-lain julkisessa keskustelussa YVAan suhtauduttiin hyvin myönteisesti ja siinä korostui hyvin voimakkaasti kansalaisdemokratian kehittäminen . Pääministeri teki oman välitysehdotuksensa 25. marraskuuta 1993 ilman tulosta. Lopulta Pokka peräytyi ja YVA-laki hyväksyttiin VN:ssä 13.1.94.

Eduskunnassa vahva YVA-lain kannatus

Jo keväällä 1991 ennen YVA 92 -työryhmän asettamista eduskunnassa oli ehdotettu kahdessa toivomusaloitteessa YVA:n kehittämistä: keskustan edustajat Maria-Kaisa Aula ja Markku Laukkanen vaativat hallitukselta YVA-menetelmän pikaista käyttöönottoa. Samaan aikaan 11 vasemmistoliiton edustajaa vaati hallitukselta toimia kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseksi ympäristöasioissa. He eivät tosin maininneet YVA-menettelyä. 14.1.1993 YVA-lakiehdotuksen ollessa jo hallituksen käsittelyssä vihreiden Heidi Hautala teki ympäristöministerille kirjallisen kysymyksen kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämisestä ympäristöasioissa.

Vuonna 1994 hallituksen YVA-lakiesityksen eduskuntakäsittelyssä ympäristövaliokunta otti lakiin hyvin myönteisen kannan. Lakia pidettiin tarpeellisena sekä kestävän kehityksen toteuttamisessa, kansainvälisten velvoitteiden täyttämisessä,olemassa olevan lainsäädännön hajanaisuuden vähentämisessä, kansalaisten tiedonsaannin kannalta sekä hyvän suunnittelun välineenä. Yhteysviranomaisella todettiin olevan keskeinen rooli YVA:n toteuttamisessa, joten niiden toimintaresurssien takaaminen katsottiin tarpeelliseksi. Valiokunta katsoi, että YM:llä tulisi olla oikeus omasta aloitteestaan päättää harkinnanvaraisen YVA:n soveltamisesta.

Eduskunta hyväksyi YVA-lain 6. toukokuuta 1994 ympäristövaliokunnan linjausten mukaisesti vain muutamin pienin muutoksin. Päätöksen myötä Suomi astui YVA-aikaan. Vaikutuksia ennakoiva ja kansalaisia kuunteleva ympäristöpolitiikka eteni maailmalla kovaa vauhti eteenpäin ja Suomen ympäristöpolitiikka seurasi nyt konkreettisesti tätä kehitystä. YVA:n integrointi perinteisten sektorikohtaisten lupa- ja suunnittelujärjestelmien yhteyteen oli haasteellista. Prosessi osoitti näiden eri järjestelmien yhteenkytkemisen hallinnolliset ja poliittiset jännitteet. YVA-polun rakentaminen vei aikaa ja vaati YVA-ajattelun prosessoimista läpi yhteiskunnan.

YVA-lain päätöksen yhteydessä rakennuslakiin hyväksyttiin tulevaisuuden kannalta merkittävä muutos, joka edellytti vaikutusten arviointia myös kaavoituksessa. Tässä yhdyskuntasuunnittelun vaikutusarvioinnissa Suomi olikin sitten jo toistakymmentä vuotta edellä muuta Eurooppaa. Myös ympäristövaikutus -käsitteen laajassa määrittelyssä niin, että se sisältää sosiaaliset vaikutukset, Suomi kuului eurooppalaisiin edelläkävijöihin.

Kokonaisuudessaan YVA-laista oli tullut ympäristöpolitiikan kehittämisen yksi merkittävä symboli ja siihen latautui hyvin paljon odotuksia. Puhuttiin vuosikymmenen tärkeimmästä ympäristölaista. Mielenkiintoista on se, miten monet tahot – ympäristöministeriä myöten – korostivat YVA:a erityisesti kansalaisdemokratian ja vaikutusmahdollisuuksien lisääjänä.

Artikkeli perustuu kirjoittajan väitöskirjatutkimukseen ”Regulatory Reform of Finnish Environmenal Policy” (2000)