heinolansilta

Sovan resursointiin ja vaihtoehtojen tarkasteluun eniten kehitysehdotuksia

Laki suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (SOVA) tuli voimaan vuonna 2005. SOVA-lain mukaisten ympäristöarviointien laatua tarkasteltiin ensimmäisen kerran vuonna 2008 valmistuneessa selvityksessä (Kallio 2008). Nyt tänä vuonna (2013) valmistuneessa selvityksessä olivat vuosina 2008-2010 valmistuneet kolmekymmentä SOVA-lain mukaista ympäristöarviointia. Kehitystä oli tapahtunut, mutta parannettavaakin riittää.

Selvitys perustui pääosin ympäristöarvioinneissa laadittujen ympäristöselostusten tarkasteluun. Aineistona  olivat  maakuntaohjelmien, vesienhoitosuunnitelmien, alueellisten jätesuunnitelmien ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistuksen ympäristöarvioinnit. Tarkasteltuja ympäristöarviointeja tehneiltä tai niiden tekoon osallistuneilta pyydettiin myös käsityksiä arvioinnin onnistumisesta ja vaikutuksista suunnitelman tai ohjelman valmisteluun.

Vaihtoehtotarkastelu puutteellista ja vuorovaikutus runsasta

SOVA-menettelyt ja ympäristöselostukset olivat laadultaan vaihtelevia. Erot olivat kuitenkin pienempiä saman suunnitelma- tai ohjelmatyypin kesken kuin niiden välillä – lukuun ottamatta maakuntaohjelmia, joiden ympäristöselostusten väliset erot olivat hyvin suuria. Ympäristöarvioinnit olivat pääsääntöisesti tehty SOVA-lain mukaisesti. Erityisesti tiedottaminen ja kuuleminen oli järjestetty SOVA-lain edellyttämällä tavalla. Puutteellisimmin olivat yleensä tehty vaihtoehtotarkastelut.

Useiden suunnitelmien ja ohjelmien ympäristöarviointien voidaan katsoa parantaneen yleisön tiedonsaantia ja osallistumismahdollisuuksia, sillä sidosryhmätyö oli usein merkittävässä roolissa suunnitelmien ja ohjelmien sisällön muovaamisen kannalta ja paikoin myös yksittäisiä kansalaisia oli pyritty saamaan mukaan suunnitteluun. Lähes kaikkien suunnitelmien ja ohjelmien kohdalla vuorovaikutusmahdollisuuksia oli järjestetty lain minimivaatimuksia enemmän. Joskus ongelmana oli kuitenkin yleisön kiinnostuksen puute. Suunnitelmat ja ohjelmat ovat melko yleisen tason kehittämisehdotuksia, jolloin niistä ei ehkä löydy yksittäisiä kansalaisia kiinnostavaa sisältöä.

Yhteisvaikutukset ja kytkentä laajempiin ympäristöongelmiin vaikeata

Muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta SOVA-asetuksen sisältövaatimukset täyttyivät ympäristöselostusten kohdalla hyvin tai kohtalaisesti. Eri suunnitelma- ja ohjelmatyypeissä ongelmakohdat olivat erilaisia, mutta yleisesti ottaen vaihtoehtotarkastelu, kytkeminen kansallisesti ja kansainvälisesti merkittäviin ympäristöongelmiin sekä haitallisten ympäristövaikutusten lieventäminen vaikuttivat olleen vaikeimpia kohtia arvioinneissa.

Ympäristöselostuksissa eniten huomiota kiinnitettiin itse vaikutusten arviointiin, joka toteutettiin yleensä suunnitelman tai ohjelman eri osille ja usein myös koko suunnitelmalle tai ohjelmalle. Suunnitelman tai ohjelman vaikutusten kokonaisarvioinnin puuttuessa oli hankala saada käsitystä siitä, millaisia yhteisvaikutuksia oli niillä toimenpiteillä, joilla arvioitiin olevan erisuuntaiset vaikutukset samaan vaikutuskohteeseen. Vaikutukset oli usein arvioitu hyvin yleisellä tasolla

Toteuttamisen epävarmuus vaikeuttaa arviointia

Erityisesti maakuntaohjelmien  ja vesienhoitosuunnitelmien  ympäristöselostuksissa korostettiin arviointiin liittyviä epävarmuuksia ja puutteita, joista yleisimpiä olivat epävarmuus tulevan kehityksen ja ohjelman toteutumistavan ennustamisessa sekä sopivien taustatietojen sekä arviointiresurssien puute. Vaihtoehtotarkastelu on ympäristövaikutusten vertailun keskeinen osa, mutta useimmissa ympäristöarvioinneissa siitä oli luovuttu kokonaan. Kattavimmin vaihtoehtoja oli tarkasteltu alueellisissa jätesuunnitelmissa, mutta myös niissä vaihtoehtotarkastelua pidettiin toisinaan tarpeettomana ja keinotekoisena. Suunnitelmat ja ohjelmat ovat usein luonteeltaan yleisiä ja laajoja alueita kattavia kokoelmia toimenpiteitä, joiden toteuttamiseen pyritään, mutta suunnitelmien toteutuminen kaikkine osineen on epävarmaa. Tällaisissa tilanteissa epävarmuutta ei ehkä haluta lisätä keksimällä mahdollisia vaihtoehtoja jo parhaiksi katsotuille toimille.

Vaikuttavuus ilmeni poistettuina toimenpiteinä

Ympäristöarvioinnin vaikuttavuus on sen laadun keskeinen mittari. Joissakin suunnitelmissa ja ohjelmissa kerrottiin arvioinnin vaikuttaneen ohjelman sisältöön siten, että sieltä oli poistettu sellaisia toimenpiteitä, joilla katsottiin olevan kielteisiä vaikutuksia. Alueellisten jätesuunnitelmien kohdalla ympäristöarvioinnilla oli tärkeä rooli tiedon tuottajana suunnittelua varten, jolloin sen vaikuttavuus oli suuri. Vesienhoitosuunnitelmien kohdalla vaikuttavuus lienee ollut vähäisempi, joskin palautteen perusteella ohjelmiin oli tehty joitakin muutoksia.

SOVA-arviointeja  tehneiltä henkilöiltä pyydettiin käsityksiä SOVA-arvioinnin vaikutuksesta suunnitelmien ja ohjelmien laadintaan. Vastaukset tukivat ympäristöselostusten analysoinnin tuloksia. Arvioinnin  keskeisimpinä hyötyinä pidettiin siihen liittyneen yhteistyön merkitystä ja arvioinnin systemaattisuutta. Arviointien ei koettu vaikuttaneen kovinkaan suoraan suunnitelmien ja ohjelmien sisältöön, mutta arviointimenettelyn aikana käyty keskustelu ja syntyneet ideat välittyivät suunnitelmiin ja ohjelmiin. Maakuntaliittojen edustajat katsoivat SOVA-arvioinnin sujuneen aiemmassa arvioinnissa saatua paremmin, koska siihen oli jo totuttu ja sen tekemiseen opittu.

 Selvää kehitystä edelliseen arviointiin verrattuna

Edelliseen arviointikierrokseen (Kallio 2008)  verrattuna ympäristöselostuksissa oli havaittavissa kehitystä, vaikka silloin kipukohdiksi osoittautuneet osa-alueet (vaihtoehtotarkastelu, tiettyjen sisältövaatimusten täyttyminen, haittavaikutusten lieventäminen ja seuranta) olivat usein nytkin heikoimmin käsiteltyjä. Myös vuorovaikutuksen menetelmät ja mahdollisuudet olivat aikaisempaa moninaisemmat. Aiemmin heikoksi arvioitu vaikuttavuus näyttää lisääntyneen, mikä tosin voi osaltaan johtua myös siitä, että tällä arviointikierroksella mukana oli enemmän sellaisia ohjelmia ja suunnitelmia, joissa on vertailtavia vaihtoehtoja ja ympäristöarvioinnin sekä vuorovaikutuksen kautta saadun tiedon merkitys oli suurempi. Ympäristöselostusten yhteenvetojen määrä ja laatu olivat hieman nousseet. Useimmiten selostuksessa oli jonkinlainen yhteenveto, joskin vain noin puolet niistä käsitteli kattavasti koko ympäristöselostusta.

Hyviä käytäntöjä ja kehittämisehdotuksia

Selvityksessä tunnistettiin joukko hyviä käytäntöjä ja kehittämisehdotuksia:

•  Ympäristöarvioinnin varhainen kytkentä suunnitteluun; Kun vaikutuksia arvioidaan jatkuvasti suunnittelutyön mittaan, voidaan arvioinnin tuottamaa tietoa käyttää tehokkaasti suunnittelussa.

•  Osallistumis- ja arviointisuunnitelma; Vaikka osallistumis- ja arviointisuunnitelman tai vastaavan asiakirjan laadintaa ei edellytetä, se on hyvä käytäntö osallistumismahdollisuuksista tiedottamiseen ja ympäristöarvioinnin kytkemiseksi suunnitteluun.

•  Tavoitteiden määrittely; SOVA-menettelylle voidaan asettaa erilaisia tavoitteita ja niitä voidaan painottaa eri tavoin. Tavoitteet olisi hyvä määritellä aluksi, jotta on selvää, mihin arvioinnilla erityisesti tähdätään.

•  Riittävät resurssit; Osaamisen ja henkilöstön, samoin muidenkin resurssien (aineisto, aika, raha) riittävyyden varmistaminen on tärkeää työn toteutumisen kannalta.

•   Arviointityön organisointi;  Kun sama henkilö tai henkilöt osallistuvat sekä ohjelman valmisteluun että ympäristöarvioinnin tekoon tai yhteistyö on muuten tiivistä, ajantasainen tieto liikkuu molempiin suuntiin ja ympäristöarvioinnin tuottama tieto tulee suunnittelijoiden käyttöön.

•  YVA-SOVA-ryhmä; YVA-SOVA-ryhmä tai muu asiantuntijaryhmä ja sen aktiivinen käyttö tuo arviointiin kokemusta ja rutiinia.

•  Monipuolinen viestintä; Eri yleisöryhmille on hyvä suunnata erilaista viestintää (lehdet, tapahtumat, kirjastot, nettisivut, sosiaalinen media). Yleisöä voidaan aktivoida esim. internetpohjaisilla kyselyillä jo työn alussa.

•  Aidot vaihtoehdot tai toimintatavat; Jos aitoja vaihtoehtoja ei ole, on hyvä harkita isoa toimenpidevalikoimaa, josta arvioinnin perusteella huonoimmat voidaan valikoida pois.

•  Nollavaihtoehto;  Vaikka saattaa vaikuttaa turhalta arvioida vaihtoehto, jota ei pyritä toteuttamaan, se voisi tuoda lisää tietoa siitä, miksi ohjelma tai suunnitelma tarvitaan. Perusteellisesti arvioitu nollavaihtoehto tuo hyvän vertailukohdan ohjelman tai suunnitelman vaikutuksille ja sen perusteluille.

•  Valintojen perustelu; Tehtyjen rajausten ja vaihtoehtojen valitsemisen perustelut, menetelmien selostus sekä epävarmuustekijöiden ja puutteiden tuominen ilmi luo avoimuutta, ja ulkopuolisen on helpompi ymmärtää, mitä arvioinnissa on tehty.

Selvityksen tekivät Suomen ympäristökeskuksen SYKE:n ympäristöpolitiikkakeskuksessa MMYo Anna-Mari Lehmonen ja johtava asiantuntija Jorma Jantunen, ja selvitys on saatavissa sähköisesti SYKE:n verkkosivuilta.

Jorma Jantunen, johtava asiantuntija, SYKEn Ympäristöpolitiikkakeskus | | | ,